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社会改革

户籍制度改革需要协同考虑产业政策

作者:阿古达木  时间:2016-11-25

  【摘要】户籍制度改革应该遵循正确的改革顺序:在户籍制度改革之前,贯彻产业政策先淘汰落后产能和低附加值产业,再放开户籍制度和背后的福利制度,避免这种福利优惠成为对落后产业的变相补贴。

  【关键词】户籍制度 改革 产业政策

  【中图分类号】C913 【文献标识码】A

  中国户籍制度与产业政策相关联,需要协同考虑

  中国的户籍政策自建立之初就是与产业政策相配合、相协同的统一体,将户籍制度和其他制度割裂是不可取的,户籍制度的单一领域改革也将会遇到困难。

  为什么说户籍制度和产业政策是紧密相连的?简单回顾户籍制度的变迁过程即可看出。从新中国成立以来的发展历史看,中国户籍管理制度的变化大致可划分为三个阶段:第一阶段,1958年以前,属自由迁徙期;第二阶段,1958年到1978年,为严格控制期;第三阶段,1978年以后至今,为半开放期。新世纪以来,政府对农民工外流的管控逐步减弱,逐步形成了允许自由流动、受限居留的格局,农村剩余劳动力得到逐步释放。

  形成这种变迁的原因,是中国经济结构和产业政策的不断变动。新中国成立后,基于实现优先发展重工业的赶超战略,中国逐步建立实现了由农村到城市、由农业到工业的利益输送体制,包括建立起农产品“统购统销”制度,工农业之间的“剪刀差”,以达成用农业补贴工业的任务。优先发展重工业的经济战略,刺激了新中国工业城市群体的兴起,导致城乡生活水平拉大。由此带来的就是农村人口盲目向城市流动,加剧了城市的人口、粮食、住房和社会管理等问题。为了维持这一体系的稳定,通过户籍制度严格分割城市和农村,建立起工业-农业的城乡二元体制就成为必要手段,以保障农村剩余能够顺利转移到工业中去。因此,在讨论户籍制度改革时,必须将其和其他政策协同考虑,尤其是和产业政策相协同,而不能仅仅认为户籍制度带来了城乡二元制,就片面追求快速改革,忽略了其与产业政策的搭配,产生负面影响。

  户籍制度改革影响企业用工成本变化

  既然特定的户籍制度对应于特定的产业结构,农民工自然是户籍制度的受害者,城市居民由于获得了财政的税费转移,享受了相对较高水平的福利。而户籍制度改革,则可以很好地缓解这一种人为的分割,使收入分配差距得以缩小。然而,对于企业来说,问题则复杂许多。

  早年,户籍制度对企业的最大影响之一就是降低了企业的用工成本。从企业的角度来看,特别是对于劳动密集型企业,他们更需要的是具有一般技能的生产工人,而雇佣农民工的一大好处是在福利支出方面会减少大笔的开支,成本也相对低廉。另一方面,农村的工资和生活水平都较低,加之劳动保障的缺失,企业因此能够以较低的价格雇佣农民工,创造了巨大的“人口红利”。

  但是随着经济的发展,这一作用机制出现了逆转,户籍制度开始增加企业的用工成本。首先,随着农村和中西部地区经济的发展,农业经济的效益逐步增加,农民工的保留工资出现了快速上涨的势头;其次,由于早年农民工的目标多为挣钱返家,其养老、子女教育等都在农村进行,期望工资较低,而随着新生代农民工的出现和法律意识的增强,农民工逐步要求融入城市而非返回乡村。因此,由于不能获得城市居民教育、医疗等多项保障,且必须承担住房压力,农民工面临高昂的外出打工成本,从而进一步提高了其期望工资。而这背后的根本原因,则是农民工的劳动成果通过社保提留和税收等方式交给财政,没有以相应的形式返还。

  也就是说,户籍制度不但减少了农民工的福利,与此同时还增加了企业的用工成本。这也是为什么近年来要求户籍制度改革的声音日益高涨。户籍制度改革能够成为各界共识,不仅仅来自于农民工日益上涨的福利诉求,同样来自于企业降低劳动力成本的要求。这种用工成本变动趋势的扭转,既来自于农村经济发展和地域差异缩小,也来自于中国的城镇化进程。

  推进户籍制度改革,要避免对落后产能形成补贴

  户籍制度改革成本来源于城市居民和企业税。户籍改革的核心是外来务工人员平等享受城市福利,而除非统一降低既有城市福利水平或追加财政投入,否则改革将无法推行。前者是由城市居民承担改革成本,而后者则必须通过占用企业更多的利税来实现。前者通过牺牲既有城市居民利益来负担改革成本,不但会降低原本就不高的城市福利,还会因为居民利益受损而引起社会波动,引起更大的城乡对立情绪,因此不宜大规模实施。后者在既有财政支出格局不变的情况下,需要通过增加税费尤其是企业税费来实现,这样才能解决“钱从哪里来”的问题。

  通过税收手段和福利分配,外来劳动力能够从政府获得应有的各项福利,城市的生活开支下降而稳定性上升,增大了城市对农村剩余劳动力的吸引力。也就是说,原本由用人企业承担的居住、保障等成本被转移给了地方财政承担,外来人员进城的保留工资下降,城市劳动力市场的供给快速增加,进一步压低了均衡工资水平。由此,财政通过提供福利吸引外来人员,降低了用工企业的成本,提高了用工企业的利润水平,实质上就是对企业的一种补贴。而这种补贴的来源,则是城镇居民福利水平的稀释或企业税收的上升。

  落后产能强烈依赖于低工资却不能提供高利税。为什么我们认为户籍制度改革可能会补贴落后产能?因为这部分企业的存在高度依赖于劳动力成本的下降。在享受户籍制度改革带来的境遇改善的同时,这部分企业却由于效率低下、产业结构不合理,不能提供足够的利税去分担改革所需要的巨大成本。所以,如果改革不能做到让全部人收益,那么就相当于城镇居民或部分高效益的企业通过自身损失来补贴落后产能,使其勉强生存、免于淘汰。这显然是不符合国家产业政策调整目标的。

  简单推动户籍改革,而不考虑户籍改革对各利益群体带来的不同影响,则会导致其与产业政策相冲突,加大户籍改革的成本和弊端。不论是减少城镇居民福利水平还是增加企业税收,都不是长期有效的改革方式。只有通过产业改革提高城市的效率,将城市的高福利和高工资建立在城市经济体的高效率上,才能真正提升经济竞争力,避免“伪城市化”现象。

  户籍改革必须和产业政策协同搭配,发挥改革的组合效应

  具体的产业政策和户籍政策需要相协调。淘汰落后产能和产业升级都需要企业自身的动力和市场的压力,而近年来外来农民工工资的上涨不但是其劳动成果的合理评价,同样也是对沿海低端制造业、加工业转型升级的促进。因此,户籍制度改革必须与产业政策相适应,避免由于户籍制度改革影响了产业升级政策的效果,补贴落后产能的同时也增加了高效产能的税收负担。

  农业政策和户籍政策需要相协调。继续并大力推行农业现代化、产业化,并加大惠农支农的力度,提高农业收益,能够提高农民外出务工的保留工资,促进提高城镇的均衡工资水平,还能够倒逼城市低端产业转型升级,一箭多雕。只有诸多领域的改革配套跟进,才能保证户籍制度改革能够顺利推进,不会违背产业升级的政策目标,影响城市经济体的稳定发展和效率上升。由此,才能最大限度发挥户籍制度改革的作用,切实提高居民的福利水平。

  总之,户籍改革必须和产业政策协同搭配,发挥改革的组合效应。尤为关键的是,我们需要避免户籍制度改革对产业政策的影响,防止激进的改革政策影响产业升级和转型。户籍改革前必须切实提高农村经济发展水平,进一步推动农业现代化和产业水平,提高农民收入,从根本上消除城乡二元制的土壤,减少城乡生产力的差距,为户籍改革提供必要的前提。同时,必须加快推动产业升级和转型,切实完善劳动保障体系。在产业升级实现之前,户籍制度改革必须循序渐进,逐步降低门槛,避免对落后产能形成补贴。

  (作者单位:韩国崇实大学社会福祉研究院)

  【参考文献】

  ①《中华人民共和国户口登记条例》,新华网,2001年5月25日。

  责编/杨鹏峰 贾娜(见习) 美编/于珊

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