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社会改革

魏后凯:加快户籍制度改革的思路和措施

作者:魏后凯  时间:2013-06-04

  当前,户籍制度改革严重滞后,已经成为制约农业转移人口市民化和城镇化质量提升的重要障碍。推进农业转移人口市民化是提升城镇化质量的核心,而加快户籍制度改革则是推进农业转移人口市民化的前提条件。为此,要按照“统一户籍、普惠权利、区别对待、逐步推进”的思路,标本兼治、长短结合,加快户籍制度改革步伐,逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度,为有序推进农业转移人口市民化,着力提高城镇化质量创造有利条件。

  户籍制度严重阻碍了城镇化进程

  改革开放以来,我国城镇化进程不断加快,全国城镇化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%,年均提高1.02个百分点。尤其是1996年以来,全国平均每年新增城镇人口超过2000万,城镇化率年均提高1.39个百分点,是1978-1995年的2.2倍,是1950-1977年的5.6倍。目前,我国城镇化率已经达到世界平均水平。

  但应该看到,目前我国城镇化水分大、质量低,非本地户籍的常住外来人口占很大比重。2011年,我国户籍人口城镇化率仅有35%,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从2000年的10.5个百分点扩大到16.3个百分点。按照第六次人口普查数据,在全国市镇总人口中,农业户口人口高达3.1亿人,所占比重为46.5%,其中市为36.1%,镇为62.3%;全国市镇非农业户口人口仅占全国总人口的27%。

  目前,城镇农业户口人口已经成为我国城镇化的主体。从1978年到2010年,我国新增城镇人口4.93亿人,其中农业户口人口2.62亿人,占53%。这期间,我国城镇化率提高31.76个百分点,其中城镇农业户口人口贡献了18.12个百分点。也就是说,如果剔除农业户口人口的贡献,城镇化率实际仅提高13.64个百分点,平均每年仅提高0.43个百分点。

  这些常住在城镇的农业转移人口虽然被统计为城镇人口,但由于户籍障碍和“农民”身份,他们在民主权利、劳动就业、子女教育、社会保障、公共服务等方面长期不能与城镇居民享受同等待遇,难以真正融入城市,其市民化进程严重滞后。既削弱了城镇化对内需的拉动作用,不利于产业结构升级和劳动者素质提高,也造成农业转移人口与城镇原居民之间各种权益的不平等,严重影响了社会和谐稳定,还加剧了人户分离,给人口管理带来难度。2010年,我国城镇人户分离已达2.26亿人,占城镇总人口的33.7%。

  因此,要着力提高城镇化质量,就必须下决心清除户籍障碍,加快户籍制度及相关配套改革步伐,有序推进农业转移人口市民化,为积极稳妥推进城镇化创造有利条件。

  当前户籍制度改革面临的困境

  一是思想认识上存在误区。在城镇化进程中,各地想方设法招商引资、集聚产业,却不太愿意吸纳外来人口;不少地方户籍制度改革以人才和土地为中心展开,采取“选拔式”方式,仅允许少数“高端人才”和有贡献的外来务工人员落户,有的甚至设置诸多不公平的严苛标准,要“地”不要“人”,要“人手”不要“人口”。一些特大城市则以缺乏承载能力为由,采取计划经济时期的落户办法,将外来务工人员拒之门外。

  二是缺乏统一的管理规范。我国现行的《户口登记条例》是1958年颁布实施的,其中大部分内容已与实际情况脱节,不适应目前社会管理的需要。近年来,各地相继取消了农业和非农业二元户口划分,不少地方先后推行了暂住人口居住证制度。但由于《居住证管理办法》尚未出台,各地“自行其事”,收费标准不一,对办证条件、持证人权利与义务以及转为户籍人口的具体年限,也缺乏统一的管理规范。一些地方办证门槛较高,有的甚至把学历、职称、无犯罪记录等作为办证条件,带有明显的歧视性质,不利于和谐社会建设。

  三是大城市承载力日益受限。大城市基础设施完善,公共服务水平高,就业和发展机会多,吸纳能力较强,是近年来吸纳农业转移人口的主力军。2011年全国外出农民工中,流向直辖市、省会城市和地级市的占64.7%,这些城市绝大部分为大城市。但大城市尤其是特大城市综合承载力有限,市民化成本高,“城市病”显现。迫于缓解交通拥挤、房价上涨以及人口管理和地方财政的压力,这些城市对吸纳外来人口往往采取消极态度,有的甚至采取限制外来人口购房、购车、就业等政策,阻止外来人口进入,压缩其生存空间。

  四是中小城市吸纳能力不足。中小城市和小城镇数量多、分布广,资源环境承载力大,是今后吸纳农业转移人口的重要载体,但由于基础设施落后,公共服务水平低,产业支撑乏力,对农民缺乏吸引力,其吸纳能力不足。近年来,由于全国设市工作停顿,在大城市规模迅速扩张的态势下,小城市数量和人口比重都在不断下降,中等城市人口比重也呈下降趋势,城市人口规模分布有向“倒金字塔型”转变的危险。中西部一些小城镇甚至出现相对衰落状态。各地突出工业强市,服务业发展严重滞后,也影响了其吸纳能力的提升。

  五是各项相关改革不配套。近年来,我国户籍制度改革仍停留在放开户籍层面,并未触及深层次的社会福利制度改革,各项配套制度改革严重滞后。各地社会保障制度仍以户籍制度为依据制定,学校招生大多以本地户口作为前置条件,计划生育、义务兵退役优抚安置和交通肇事死亡赔偿等均对城乡不同户籍人口实行差别政策,许多大城市都制定了限制外来人口购车购房的措施,有的还对就业提出户籍条件的要求。各地推行的居住证制度,虽然部分解决了农业转移人口的市民待遇,但城市居民最低生活保障、公租房保障等普遍没有纳入。

  六是大城市郊区农转居意愿不高。在北京、天津、上海以及东南沿海发达地区,随着农村土地分红增加、集体资产增多以及社会保障和公共服务日益完善,加上有生二胎政策,农民大多不愿意转为城镇户口,“农转居”难度较大。即使是一些原来已经转为城镇户口的农民,有的也希望再转回农村户口,地方政府不得不严格控制甚至限制“居转农”。多数进城务工的农民,既希望享受城镇居民的同等待遇,又不愿意放弃农村原有的承包地、承包山林和宅基地。

来源:中国发展观察 [关闭] [收藏] [打印]

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