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社会改革

纪江明:公共财政对居民收入差距的影响机制研究

作者:纪江明  时间:2012-12-21   浏览次数:0

  近年来,收入分配体制改革越来越成为全社会关注的焦点。笔者认为,公共财政应成为政府调节收入分配差距的着力点之一。调节收入分配差距是公共财政的基本功能,通过一系列的税收、支出以及宏观调控政策来促进合理的收入分配调节,可以弥补市场失灵、市场缺陷(如竞争不充分、外部效应、公共物品提供缺失、收入分配不公平和经济失衡等),满足广大人民群众的公共利益。

  公共财政对居民收入差距的影响机制

  早在20世纪30年代,凯恩斯(Keynes.J.M.1936)的“国家干预理论”认为,如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在,就等于听任失业与经济危机的继续存在,他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求,弥补自由市场的有效需求不足。新凯恩斯主义重要代表人物约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz,1943)从竞争缺点、公共物品、外部效应、市场残缺、信息不足、失业膨胀、收入分配和优效物品等八个方面,概括和描述市场失灵的主要根源。由于市场失灵的存在,如果没有外力维护收入分配公平的话,那么社会的贫富差距将会恶化,直至危及社会稳定。因此,公共财政体制的调整和完善的原则应当是实现财政资源分享的均等化目标。社会福利函数理论研究表明,社会福利只取决于效用最低的那个人的效用,这个社会目标称之为最大最小原则。最大最小原则意味着,收入分配应该完全平等,除非是偏离平等会提高受损的那个人的福利。所以,从公共产品角度来看,为了完成收入再分配,必须实施强制性的政府财政分配体制的再分配功能,以实现社会平等的目标。

  我们的研究表明,义务教育、医疗卫生、社会保障等公共性支出具有正外部效应,能够缩小居民之间收入分配差距,有利于改善居民间的收入分配状况。公共财政支出是国家调节收入再分配的重要工具之一,应通过加大义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务类支出,实现对低收入群体的补偿和扶持,但是公共财政的功能没有得到充分发挥,这是导致居民收入分配不公的一个显著原因。

  从我国财政的支出结构来看,由于受计划经济体制下 “生产建设型”财政的影响,长期以来,经济建设支出一直是我国财政支出的主体。尽管1978年以来,我国财政的经济建设支出已经由64.1%下降至35.0%左右,公共服务类支出由11.7%上升至25.0%左右,但经济建设支出和公共服务支出的比例仍为1.5∶1.0左右的水平。在公共福利财政支出占GDP的比例上,2002年美、英、日、瑞典、法、德国分别为12.0%、13.5%、16.8%、20.7%、23.8%、27.1%,均高于10%。 2005年我国包括义务教育在内的财政性福利支出占GDP的比例只有5.0%,远低于上述国家。而公共福利支出占财政支出的比例更能说明问题,2007年,我国再分配支出占财政支出的比重只有25.0%左右,远低于高收入、中高收入国家,也低于中低收入国家水平 (高收入国家、中高收入国家的比重一般都超过50%;中低收入国家大多维持在30%—40%),远远不能有效满足实际需要。

  发挥公共财政作用、缩小收入分配差距的对策措施

  当前我国收入分配已经走到亟须调整的“十字路口”,缩小贫富差距、解决分配不公问题十分迫切,必须像守住18亿亩耕地的“红线”一样守住贫富差距的“红线”。公共财政支出的三大职能之一就是调节收入分配。说明公共财政支出的目的之一就是为了实现收入的再分配,实现公平的收入分配格局。政府通过对公共财政支出规模、结构、方向的控制,实现公共财政支出向经济贫穷的地区、群体和个人倾斜,以转移支付、加强税收调节的方法达到缩小贫富差距的目的。而且,我国“十二五”规划提出要“藏富于民”、从“国强”向“民富”转变,乃至要扩大内需、促进经济转型,实现这些目标需要加快构建以满足社会公共需求为根本目的的公共财政体系,在做大 “财富蛋糕”的同时分好“财富蛋糕”,让全体人民共享改革发展成果。

  一是要平衡政府与居民之间的收入分配。提到收入分配改革,人们往往想到的是缩小社会成员之间的收入差距,其实缩小政府与居民之间的收入差距也是此项改革的题中之义。整个“财富蛋糕”大致可以一分为二:一部分是政府的财政收入,另一部分是居民收入。 2011年全国财政收入10.37万亿元,同比增长24.8%,财政收入连年高速增长,意味着政府可以更大力度地保障和改善民生,推进经济社会发展。但是,城镇居民和农村居民收入分别增长8.4%和11.4%,财政收入增速约是GDP增速的2.7倍,是城镇居民收入增速的近3倍,是农村居民收入增速的2倍多,这就是“政府与居民之间的收入差距”。推进收入分配改革,需要政府以更大的力度“还(让)利于民”,制定一套严格的制度来管理公共资金,严控公车消费、公费出国、公务接待费等“三公消费支出”,使政府运作公开化、透明化,建设公共服务型政府。

  二是要完善税收体系,缓解收入差距的“马太效应”。若财政收入占GDP的比重过高,说明国民缴纳的税金过多。深入推进财税体制改革,通过控制过高的财政收入增长速度和实行结构性减税,调整国家、企业和居民之间的收入分配格局。根据居民工资收入水平变化、物价因素、家庭赡养、子女教育、基本生活费的开支等因素,合理调整个人所得税税基和税率结构,提高工资薪金所得费用扣除标准,并尽快实现以家庭为单位征收,降低工薪阶层纳税比重。在关注弱势阶层和提高低收入者收入的同时,加大对高收入者的税收调节,特别是规范国有企业高管薪酬。另外,各种行政事业性收费也是政府收入的重要组成部分,这些种类繁多数额巨大的收费,直接给个人和企业带来负担。在减税的同时,国家有关部门应有效调节水、电、煤气、公共交通等民生支出,考虑取消或规范不合法、不合理收费的现象,将收费严格限制在法律框架之内。

  三是优化公共财政支出结构,提高民生性财政支出水平。公共财政学家马斯格雷夫(Musgrave)认为,属于全国性的公共产品需要由中央政府提供,属于区域性的公共产品则应当由地方政府提供。社会保障、基础医疗和公共卫生、公共就业服务、教育等民生性公共服务是全国性的收入再分配制度,需要由中央政府通过转移支付,来调整发达地区和落后地区之间的公共服务资源的均衡性问题。

  当前,住房、教育、医疗和养老等较高的生活成本,制约了城镇工薪阶层做大财富“蛋糕”的能力,制约了中等收入群体的增长。首先,研究建立公共资源出让收益的全民共享机制,设置专项财政支出,较大幅度提高居民转移性收入,满足贫困群众、弱势群体的基本的生存需要,减轻他们的负担,缓解其心理压力,降低社会不稳定因素。其次,要健全一系列保障和改善民生的制度安排,提高社会保险、医疗卫生、义务教育、社会保障在公共财政支出中的比重,建立全国统筹的社会保障体系,进一步完善城镇职工养老保险制度,建立健全失业保险制度,积极推进医疗体制改革,全面落实城市居民最低生活保障制度。再次,政府的公共政策和财政投入要向 “三农”倾斜,全面建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度,逐步解决农村饮水安全问题,完善农村公路、电力供应、农业水利与防灾设施等,真正实现发展成果由城乡居民共享。

  (作者单位:上海交通大学国际与公共事务学院)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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