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社会改革

王绍光:中国仍然是低福利国家吗?

作者:王绍光  时间:2013-12-13   浏览次数:0

  摘要新中国成立以来已成功跨越了两个历史发展阶段,实现了自立自强与脱贫致富的梦想;现在,中国处于第三个历史阶段,正努力实现共同富裕的梦想。大量数据证明,为了实现共同富裕的梦想,在社会保护方面,中国在过去10余年确确实实经历了一次史无前例的“大跃进”。这表明,中国的政治体制对变化的环境具有相当强的适应力,对民众的需求具有相当强的回应性。中国在2000年前后处于“低福利”状态,主要是因为其政策思路一度受到新自由主义影响。如果今天仍有人一口咬定中国是“低福利”、“零福利”、甚至“负福利”国家,那就是无的放矢了。

  关键词共同富裕 中国体制 社会福利 社会保障

  1949年,中华人民共和国成立,这标志着千千万万人民英雄在过去一个世纪里为之浴血奋战的解放梦终于实现了。①在新中国成立以来的60多年里,中国已跨越了两个历史发展阶段,取得了举世瞩目的成就,实现了自立自强与脱贫致富的梦想;②现在,中国处于第三个历史阶段,正努力实现共同富裕的梦想。③

  第一个阶段可以称之为“匮乏阶段”,从中华人民共和国成立开始,一直持续到1978年。按2012年国际不变价格计算,在这个阶段,中国的人均GDP从400美元持续攀升,但一直低于1000美元(见图1)。④“匮乏阶段”的中国梦是自立自强。面对西方列强的敌视与封锁,“自力更生、奋发图强”的中国虽然不得不勒紧裤腰带,但取得了辉煌的成就。且不说解放后仅3年,经济就迅速恢复到战前最高水平(其间还与世界头号强国在朝鲜打了个平手),从1953年到1978年,GDP年均增长率也高达6.5%。更重要的是,在这个阶段,中国从无到有,从小到大,建立起完整的现代国民经济体系,并为其后的发展奠定了硬(基础设施)、软(劳动力的健康水平与受教育程度)两方面坚实的基础。⑤

  1979年,中国人均GDP到达1000美元上下,进入“温饱阶段”(见图1)。与此同时,中国开始进行改革开放。“温饱阶段”的中国梦是脱贫致富:一方面千方百计扶贫减贫;一方面促进经济发展,提高大多数人的收入与消费水平。

  如果按照世界银行的贫困标准计算,从1981年到2004年,中国贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿,5亿多人摆脱了贫困。而在同一时期,全球发展中国家贫困人口的绝对数量只减少了4亿。换言之,如果排除中国,发展中国家贫困人口数量不仅没有减少,反倒增加了。难怪世界银行的一份报告赞叹道:中国“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱了贫困,对于全人类来说这是史无前例的”。⑥

  在经济发展方面,从1978年到2001年,中国GDP年均增长9.6%,大大快于前30年的6.5%。作为一个十几亿人口的超大、超复杂经济体,中国连续20多年高速增长,这在人类史上是绝无仅有的,是名副其实的“奇迹”。

  2002年,中国人均GDP达到4000美元左右,进入“小康阶段”。到2012年,中国人均GDP已跨越10000美元大关(图1)。1950年,中国的人均GDP不到美国人均GDP的3%,现在这个比值已超过20%,并仍在快速攀升。“小康阶段”的中国梦是共同富裕。为了实现共同富裕,中国对那些能切实改善大多数人福利的领域(如公共卫生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生态保护、基础设施、文化艺术、科学技术)加大了公共投入,通过再分配的方式,尽力将对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”。⑦如果有人在2000年前后说中国是“低福利”国家,那是有依据的,⑧但如果今天仍有人一口咬定中国是“低福利”、“零福利”、甚至“负福利”国家,⑨那就是无的放矢了。⑩本文提供的大量数据表明,在过去10年中,中国出现了一次新跃进:社会保护力度的大大增强。11这个新跃进已静悄悄地给中国社会带来翻天覆地的变化:一方面,它阻止了社会不公进一步恶化的趋势;另一方面,它为降低人类不安全创造了有利条件。12 没有这两方面的变化,让全体人民共享经济发展的成果只是一句空话,社会主义只是一句空话。

  

   

  缩小社会不公

  从收入差距的构成上看,中国的收入差距可以分解为城镇内部收入差距、农村内部收入差距、城乡之间收入差距以及地区之间收入差距。研究表明,中国整体收入差距的很大一部分源自于地区之间的差距和城乡之间的差距。13 因此,缩小整体收入差距的关键是尽量缩小地区差距与城乡差距。

  地区差距的缩小。缩小地区差距的主要措施是加大中央政府对各省、尤其是中西部经济相对落后省份的财政转移支付力度。1993年以前,中国财政体制实行“分灶吃饭”的包干制,这种体制对东南沿海发达省份十分有利,因为它们的财政资源相对比较充裕,且不必与别省分享来自本地的税收。但对财政资源贫乏的中西部省份来说,没有外来的财政转移支付,它们便难以为本地居民提供像沿海省份那样的公共服务,更没有能力像沿海省份那样拓建基础设施、投资产业项目。上世纪80年代中期以后,地区差距不断扩大,其中一个重要原因便是财政包干制。14

  1994年,中国政府对财政体制作出重大调整,将包干制改为分税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”连续15年的下滑趋势,15 从而增强了中央政府的财政汲取能力,为它加大对各省的财政转移支付奠定了制度基础。

  从图2可以看得很清楚,自1994年以来,中央对各省财政转移支付的总量一直呈快速增长的态势;尤其是1999年以后,几乎是一年上一个大台阶;到2013年已达到近5万亿元的水平,是1994年转移支付总量的20倍。

  

  在财政转移支付中,作为旧体制残余的“税收返还”有利于东部沿海省份,但按分税制的设计,其份额会逐年下降。它在1995年占转移支付总量的73.7%,而到2013年,该比重已降至10.3%,今后还会进一步下降。财政转移支付中的另外两大组成部分是“一般性转移支付”与“专项转移支付”,其着眼点都是缩小地区间财力的差异,它们的主要受益者是中西部省份。16 转移支付之后,地区之间人均财力水平的差距大大缩小。在转移支付以前,如果把东部地区的水平当作100的话,中部地区只有约35,西部地区只有约40;转移支付之后,东部水平如果是100的话,西部已达到了97,中部也达到约77。17 大规模的中央财政转移支付,显然缓解了各地区间财政收支的不平衡,有助于公共服务的均等化,也有助于促进全国各地区协调发展。

  在实行分税制以前,东部、中部、西部和东北四大板块经济之间GDP增速存在着很大的距离,东部沿海省份遥遥领先,导致地区差距扩大。1994年以后,各板块的增速开始逐渐趋同。18 近年来,中国各省GDP的增速格局更是发生了根本性的逆转:中西部省份的GDP增速普遍高于东部沿海省份,其结果是地区差距开始缩小。

  图3显示,无论使用哪方面的数据,不管是以户籍人口还是常住人口为基数,2004年以后,中国人均GDP的省际差距都出现了下降的势头。这张图用来衡量地区差距的尺度是人口加权差异系数(Coefficient of variation weighted by population 或CVw),实际上即使换用泰尔系数(Thiel index)、基尼系数(Gini index)或阿特金森系数(Atkinson index),地区差距下降的趋势都是一致的。19 在这么短的时间里,地区差距已出现显著下降,不能说不是一个奇迹。虽然不少因素发挥了作用,但大规模中央财政转移支付功不可没。

  

  缩小城乡差距。众所周知,中国城乡之间的收入差距一直比较大。与其他一些发展中国家相比,如按总体基尼系数来衡量,中国全国的收入差距并不是最高的(低于拉丁美洲和非洲的一些国家);但是,中国城乡差距也许是世界上最大的,这构成中国收入分配格局的一个最为重要的特点。20

  为了缩小城乡之间的收入差距,中国政府近年来对农村居民采取了“少取”和“多予”两套策略。“少取”最明显表现在取消农业税上。农业税是最古老的税种之一,其历史可以追溯到几千年以前。改革开放以后,农业在中国国民经济中的份额不断下降,但在1986~1996年间,各种农业税收(包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税和契税)占财政总收入的比重却不降反升。2004年,中国政府宣布“取消除烟叶外的农业特产税,5年内取消农业税”;实际上,全面取消农业税的目标到2006年就提前完成了。

  

  “少取”的任务完成以后,“多予”方面的政策力度持续加强。1997年,中央财政用于“三农”资金(包括农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出等15大类)不过区区700余亿元。21 进入新世纪以后,这类资金开始快速增长,在2003年跨过2000亿元的台阶。其后10年最低年增长率为12%,最高为38%,平均年增长率高达20%,远远高于GDP的增速。2013年中央财政预算安排“三农”支出达13799亿元,相当于1997年的近20倍(图4)。

  “少取”和“多予”双管齐下似乎已经初见成效。如图5所示,在经历了20世纪90年代中期以来的急剧恶化后,从2003年起,城乡人均收入与消费差距已稳定在一个狭窄的区间;其中城乡人均消费的差距从2003年已开始呈现下滑的趋势。更可喜的是,从2010年起,农村居民收入增速连续3年快于城镇,城乡居民收入差距也有所缩小。22

  

  前面已经指出,地区差距与城乡差距是中国社会不公的主要组成部分。既然这两方面的差距都已出现缓解、甚至缩小的态势,社会不公恶化的趋势也应得到了遏制。2013年初,国家统计局公布了2003~2012年中国全国居民收入的基尼系数(见图6),这组数据证实了上述判断。23 我们看到,反映收入分配不平等水平的基尼系数在2004~2008年间窄幅上升,24 2008年后逐步回落。虽然2012年的0.474依然很高,但基尼系数连续5年下降是20世纪80年代中期以来少见的,可能预示着一个新时代的到来。25

  

   

  降低社会风险

  在改革开放以前的中国,虽然收入与生活水平不高,但大锅饭与铁饭碗让人们有一种安全感,因为农村的社队和城镇的单位为抵御各种风险(如失业、患病、养老)提供了庇护所。改革开放以后,人们的收入与生活水平不断提高。不过,与此同时,社队和单位逐步瓦解,“铁饭碗”被打破,“大锅饭”被端走。在这种新格局下,即使中高收入群体也深感各种风险威胁巨大,低收入群体就更不用说了。在20世纪八九十年代,中国政府曾一度误认为,市场导向的改革意味着由个人与家庭承担这类风险,从而漠视了自己在这方面的责任。进入新世纪以后,这种状况开始改变。在涉及绝大多数民众福祉的最低生活保障、医疗保障、养老保障、住房保障、工伤保险、失业保险等方面,政府出台了一系列社会政策,其保障范围越来越广、保障水平越来越高、保障体制越来越健全。

  

  最低生活保障。城市居民的最低生活保障(低保)制度最初在上海市设立。1997年,在大规模“减员增效、下岗分流”启动之时,国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,开始在全国范围内推行城市低保制度,但各级地方政府当时似乎没有什么紧迫感。此后3年,全国低保覆盖面扩展缓慢。到2000年,全国只有403万城镇居民获得低保补助。次年,由于前几年大规模、持续性下岗引发的城市贫困现象开始搅动社会不安,各级政府才开始扩大对国有大中型企业特困职工低保的覆盖面。26 2002年,覆盖面进一步扩展,中央政府要求对各地城市贫困人口做到“应保尽保”。到该年底,低保覆盖人数总数猛增至2065万人。其后10年,低保人数一直在2300万上下浮动,基本上将全国城镇符合条件的低保对象都纳入了保障范围(见图7)。

  城市贫困问题固然麻烦,更严重的贫困问题存在于农村。新世纪以前,由于农村贫困仍是普遍现象,中国政府农村扶贫政策的重点不得不放在扶持贫困地区的发展上。这种扶贫战略功效卓著,在1981年至2004年间,中国有5亿人摆脱了贫困。27

  进入新世纪后,按照中国政府设置的贫困标准,贫困发生率已降至3.5%以下。这样一来,在继续关注贫困地区的同时,中国政府也开始把目光转向贫困人口,包括居住在贫困地区以外的那些贫困人口。

  从1997年开始,中国东部沿海地区部分有条件的省市开始逐步建立农村最低生活保障制度。但直到2004年,中央政府才要求全国范围内有条件的地方探索建立农民最低生活保障制度。28 经过3年的试点,2007年初,中共中央、国务院在《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2007〕1号)中明确要求,年内在全国范围建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围,重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民,并确保在年内将最低生活保障金发放到户。29 这意味着,农民村落内部的互助共济体制向国家财政供养体制过渡,是中国历史上的一次划时代转变。结果,当年纳入农村低保范围的人口就猛增了2000多万,达到近3600万。30 此后,农村低保的覆盖范围逐步扩展,如果加上集中供养与分散供养的五保户,总人数在2012年底达到近5900万。城乡低保的总覆盖人口超过8000万(见图7),相当于德国全国人口的总和。

  目前,城乡低保的补差水平还很低,但增速很快。城镇低保月补差的年均增速18.7%,农村低保月补差的年均增速21.6%;这使得前者在2001~2012年间增长了6.3倍,后者在2006~2012年间增长了3.2倍(图8)。随着国家财政投入力度的加大,城乡低保水平肯定还会进一步提高。

  

  医疗保障。改革开放以前,中国有三套医疗制度,即为政府机关、大专院校和事业单位雇员建立的公费医疗制度,为国有企业和部分集体企业职工建立的劳动保险制度,以及农村以社队为基础的合作医疗制度。它们为绝大多数城镇和农村居民提供了廉价、平等的基本医疗保障。

  20世纪80年代初,随着人民公社制度的瓦解,曾广受国际赞誉的农村合作医疗制度迅速崩溃。在城镇地区,20世纪90年代大规模的转制、下岗使得公费医疗和劳动保险制度双双萎缩。结果,到世纪之交,八成以上的农村居民以及半数以上的城镇居民陷入了没有任何医疗保障的境地。31

  为了回应民众对“看病难、看病贵”的关切,中国政府于1999年开始推广城镇职工基本医疗保险制度。新制度涵盖了离退休人员,使这个健康状况相对脆弱的人群得以享受基本医疗保障,但不再覆盖职工的亲属,也未将个体从业者、非正规部门的职工和流动人口纳入保障范围。因此,尽管新制度发展很快,到2006年它的覆盖面仅占城镇人口的1/4。如果把流动人口考虑进去,实际覆盖率更低。

  针对农村的卫生危机,中共中央、国务院于2002年10月作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,明确提出“逐步建立新型农村合作医疗制度”(简称“新农合”),目标是“到2010年,新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。为了实现这个目标,中国政府决定,从2003年起,由各级财政对参加新农合的农民进行补贴。32 新农合改变了合作医疗的性质,它不再是以村、乡社区为单位的互助组织,而是由政府组织、引导、支持的、统筹层次更高的农村医疗保障制度。33

  

  但是,人们对这些举措的力度与进度并不满意。2005年3月,国务院发展研究中心课题组在该中心出版的《中国发展评论》上发表了一篇长达160多页的报告《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》,对此前的医改提出了严厉的批评。34 4个月后,这份报告引起了一份报纸的注意,35 并迅速在媒体上掀起巨大的波澜,一时间“中国(此前的)医改基本上不成功”成为搅动全国上下的话题,并由此拉开了中国新一轮医疗体制改革的序幕。2006年,在最高决策层的主导下,中央政府形成了“恢复医疗卫生公益性,加大政府财政投入”的指导思想,正式启动了新医改的政策制定工作。3年后,中共中央、国务院于2009年3月最终出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》及《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011)》,其总体目标是“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”。36

  在新医改方案出台前后,城乡医疗保障的范围迅速扩大了。在城镇,国务院于2006年发布了《关于解决农民工问题的若干意见》,强调要“抓紧解决农民工大病医疗保障问题”。37 次年,中国政府又开始试点为城镇居民(包括婴幼儿、中小学生与其他非从业城镇居民)提供医疗保险。38 这两项措施着眼于解决城镇在职职工以外人群的医保问题。图9显示,直到2002年底,全部城镇居民中只有不到1亿人享有医疗保险;而到2012年结束时,这个数目已猛增至月6亿人(相当于当年6.9亿城镇常住人口的约九成);10年间增加了6倍。

  

  在农村,公共财政的参与有力地推动了新农合的快速发展。随着各级财政对参加新农合的补助标准不断提高(从2003年的每人20元升至2012年的每人240元),参加新农合的人口迅速攀升,到2008年已突破8亿大关,此后稳定在8.3亿人上下,几乎实现了全覆盖(图10)。39

   

来源:《人民论坛·学术前沿》2013年11月下 [关闭] [收藏] [打印]

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