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社会改革

北欧国家社会政策的演变及其对中国社会建设的启示

作者:林卡 张佳华  时间:2011-06-14

一、导言:北欧社会民主主义福利国家及其特征
  社会民主主义作为一种理论形态,在19世纪后期和20世纪初期的欧洲曾经十分流行。尽管20世纪60年代后人们呼吁进入了“意识形态终结”的时代,但作为实践理性,社会民主主义的理念深刻地影响了北欧社会政策的制定和社会发展的导向。在此基础上,这些国家的发展被Esping Andersen(1990)等人称之为“社会民主主义福利国家”模式。该模式以普遍主义和社会平等理念为价值核心,具有高税收和高再分配效应等特征。这些北欧国家所形成的社会体制常常被人们称之为“北欧模式”。
  在经济社会发展方面,北欧国家所取得的成就是显著的:在联合国的人文发展指数(HDI)排名中,挪威、瑞典、芬兰和丹麦都名列前茅(分别为第2、6、11、14名,见UN,2007:229);在全球最具创新力的国家排行中,2009年芬兰、瑞典、丹麦和挪威分别位于第2、5、10、17名(EIU,2009);在世界幸福指数调查的排名中,丹麦、芬兰和瑞典分别位列第1、5和7名(Veenhoven,2010);在世界民主指数排名中,挪威、丹麦、瑞典和芬兰分别位列第1、3、4、7名(EIU,2010)。
  当然,人们对于北欧社会的关注不仅仅在于其高水平的经济发展和社会保障,更在于其良好的社会环境、相对平等的阶级阶层和利益集团的关系、和谐的人与自然的关系,以及一个既具有高度民主又具有创新活力的社会秩序。例如,在女权主义者看来,北欧国家是妇女、老人和儿童的天堂;而对于环境保护主义者来说,北欧国家则是奉行绿色主义的典范。那么,北欧社会在达成这一社会体制的进程中采取了哪些政策措施?推进这一进程的动力机制、价值指向和必要因素有哪些?其与社会保障体系的发展有怎样的内在关系?要展开这些讨论,我们首先要对北欧国家的社会政策制定进行历史回顾。
  二、北欧社会保障体系的形成和发展
  (一)早期的社会政策制定
  北欧国家从农业社会进入工业社会始于19世纪中期。在这一转型进程中,北欧国家出现了早期对“工人问题”和社会政策议题的讨论。这些讨论催生了北欧国家早期的社会立法活动。自19世纪70年代开始,北欧各国开始讨论建立养老保险项目。丹麦在1891年颁布了养老保险法,瑞典也于1913年设立了养老保险制度。芬兰在1937年建立了以个人账户和家计调查为基础的覆盖全民的养老保险。挪威也于1936年颁布了养老保险法,该项目由财政支持,并覆盖了全体公民(Kuhnle,1986:121)。在失业保险方面,挪威(1906)和丹麦(1907)都建立了国家给予补贴的失业保险体系,相同的体系也在芬兰(1917)和瑞典(1934)建立。在工伤保险方面,丹麦和瑞典在1916年都通过了强制雇主投保的工伤保险法;而类似的社会保险项目也在芬兰(1917)得以通过(Kuhnle,1981:401~405)。
  除了“劳工问题”以外,有关家庭政策的讨论也很早就成为北欧社会政策讨论所关注的问题。有三个因素促进了家庭政策的发展。一是移民问题。由于贫困和严酷的自然环境,北欧农民常常向欧洲大陆移民,并在20世纪30年代后出现了大规模向美国移民的活动(例如瑞典,见Valkonen,
  et al.,1980:16、28)。因此,如何稳定人口规模,防止人口外流是当时北欧国家的社会精英普遍讨论的问题。二是人口问题。到20世纪20年代,这些国家的人口下降趋势日益严重。例如,当时瑞典的生育率已居于世界最低水平〖ZW(B,6”〗〖KG*2〗20世纪初,总生育率为4%。在接下来的几十年里生育率继续下降,并在1935年降到了最低点1.7%(Hiilamo,2002:62)。〖ZW)〗(Hiilamo,2002:62)。三是单亲母亲和非婚儿童现象的流行。随着工业化进程的加速,结婚率开始下降。例如,在20世纪初的瑞典,许多儿童在单亲母亲家庭出生,私生儿童在新生儿总数中所占的比重高达20%(Hiilamo,2002)。如何抚养这些儿童成为一个重要的社会问题。
  在这些因素的推动下,北欧国家制定了其早期的家庭政策。为此,在一些地方,地方政府的公共部门为16岁以下孩子的父母或监护人提供少量的工资补助,而寡妇津贴和孤儿津贴则更早。瑞典自20世纪20年代起就开始为儿童提供儿童津贴,并且为小学生提供学校午餐和衣物资助(Hiilamo,2002:59~60)。“二战”以后,挪威在1946年立法通过了儿童福利计划,这一计划为每个家庭内的第二胎及以后生的孩子提供津贴;瑞典在1948年进行了儿童津贴立法;芬兰也进行了儿童津贴的立法,并在1949年设立生育津贴;丹麦也在1948年通过了针对16岁以下儿童的福利计划。因此,在北欧,家庭政策从来就不是处在社会政策制定的边缘领域,而是其核心议题之一(Olson,1987:23;Kuhnle,1987:88)。
  (二)福利国家体系的建构
  从20世纪50年代到70年代,北欧社会政策的发展逐渐形成了福利国家体系,并走入其独特的“社会民主主义模式”。在此进程中,北欧的社会建设在以下三个方面取得了积极的进展:一是公共福利;二是社会津贴;三是社会保险计划。在公共福利方面,这些国家在医疗、教育和住房等方面发展了公共服务体系,并由市政府来推进医院、学校、幼儿园等机构的发展。在社会津贴方面,北欧各国政府在战后重建阶段已发展起儿童津贴、残疾津贴和生育津贴体系(Salminen,1993)。这些政策包含了普遍主义的因素。
  在社会保险方面,丹麦在1956年通过了国民年金立法。瑞典早在1946年形成了以税收为基础的统一的基础养老金。在挪威,1957年颁布的国民年金和与收入相关的社会保险计划结合在一起(Kuhnle,1981)。1956年芬兰也立法通过了《全民养老金法案》,为所有超过65岁的公民提供养老金(Alestalo & Uusitalo,1987)。在疾病保险方面,丹麦1960年通过的《国家疾病保险法案》覆盖了所有的劳动者。芬兰在1959年建立了失业救助,并分别在1963年和1967年两个阶段引入了疾病保险法。挪威在1958年建立了普遍的工伤保险,并在1961年引入了伤残津贴(Kuhnle,1987)。
  显然,北欧社会政策的发展在很早就含有一些普遍主义的因素,它体现在诸如儿童津贴和国民年金等项目上。这一普遍主义的政策导向为日后形成北欧普遍主义的福利国家模式开辟了道路。要探索这一发展进程所具有的社会基础和推动力,我们首先要看到工业化和城市化进程的影响。从“二战”之前到19世纪70年代,北欧社会经历了从传统的以农业、林业和畜牧业为基础的传统农业社会向现代工业社会的转型。除此之外,我们还要从其社会文化传统和现实政治来寻找原因,来解释北欧社会政策发展的独特环境和道路。
  三、推进社会民主主义福利模式形成的关键因素
  (一)社会理念
  在北欧国家,社会政策常常被看作追求社会民主主义理念的手段和工具,具有很强的价值导向。这一价值导向的形成可以追溯到北欧社会民主党所提出的“人民之家”的理想。其倡导者包括瑞典的Per Albin Hansson,Gustav Mller和Ernst Wigforss,以及丹麦的Kart Kristian Steincke和芬兰的Pekka Kuusi(Olsson,1994;Bjrnson,2001:207)。“人民之家”的理念倡导把国家建设成人民的“家”,主张国家对公民的福利状况承担
  最主要的责任。为此,社会民主党人(例如Gunnar Myrdal)提出了包括父母产假、补贴、结婚贷款、公共诊所、免费的孕妇保健、保障单亲母亲生计和社会化的日间照顾等一系列社会政策建议(Ekerwald,2000;Ginsburg,1995:191)。
  社会民主党的“人民之家”的理念深刻地影响了北欧国家的社会建设进程。这一理念的影响力不仅存在于工人阶级和左翼势力中,也影响到其他的社会阶级(特别是农民阶级)。它使社会民主主义的理想不仅仅成为工人阶级的意识形态,也能够在各个阶级阶层和社会群体中得以普及和传播。特别是在20世纪60年代以来的福利国家建设时期,社会民主党人所倡导的普遍主义理念得到在当时社会中占主导力量的农民阶级的接受和认可,甚至为小资产阶级所认同。以后,也为女权主义的利益集团所倡导和推进(Hiilamo,2002:63~64)。
  除了“人民之家”的理念之外,进步主义理念也支持了北欧社会民主党政府在战后进行社会政策的立法和社会保障体系的发展。这些因素与贝弗里奇的“福利国家”理念、马歇尔的公民权理论,以及在战后十分流行的“社会工程主义”理论相互呼应。在这些思想的支持下,“社会福利”概念逐渐超越了传统的以贫困群体或少数福利需求群体等特殊对象所进行的社会救助,转化为以增进全民福祉为目标、带有浓厚的普遍主义色彩的社会政策努力。福利也不仅仅被理解为工资水平和收入保障,而是在更为广泛的意义上把它理解为解决与人们的生活方式、家庭结构、儿童出生率等相关的社会问题的手段。
  (二)阶级妥协的政策制定机制
  北欧社会模式形成的另一个关键因素是社会民主主义的政策制定机制。经过长达半个世纪的社会建设努力,北欧国家建构了一个以法团主义为基础的各阶级、政党和利益群体进行妥协和博弈的制度。这一机制的本质是阶级妥协和社会改良。通过各政党和利益集团的博弈过程,以形成利益谈判机制,从而达到阶级妥协的双赢或多赢的结果。这一机制形成于20世纪30年代。在瑞典,工人协会与资方组织在20世纪30年代的工资谈判中取得了积极的成果,达成了“历史性的妥协”,在此之前,代表工人阶级的社会民主党也曾与代表农民阶级的政党形成联盟,即红绿联盟。经过这两次“历史性的妥协”,逐渐形成了瑞典社会民主主义的政策制定机制。这一模式也影响了北欧其他国家。例如,在芬兰,工人组织和资方于1944年在全国工会层面展开工资谈判,形成了集体谈判的政治机制(Salminen,1991:78)。
  对于这一机制的深入了解,是我们理解北欧社会的政治模式和制度框架的基本点。在北欧国家,社会阶级具有很高的组织化程度。无论是劳方还是资方都被有效地组织起来进行利益争斗,工会的影响力和集中化程度也很高,从而为各利益群体之间进行政治协商提供了基础。政府也很早就介入到劳资关系的制度化过程中(Korpi & Shalev,1979)。国家/政府作为公共利益的代表,参与和介入到这一谈判机制中,经常作为各种利益的协调者,以确保三方谈判机制的运作(Moene & Wallerstein,1995)。在谈判过程中,当利益双方各持己见、谈判破裂或难以持续的时候,政府就成为保证这一机制继续运行的关键因素。
  此外,社会民主主义的理念也为北欧社会形成这一政治谈判机制提供了意识形态的支持。在北欧社会,社会利益冲突的各方认同通过多方参与达成妥协的途径来获取利益并争取多赢的结果,而不是通过激烈或暴力的方式来达成利益目标。这一规则能够协调各社会团体、阶级的利益,从而为社会民主主义秩序的建立提供内在的法则。它形成了一种政治行为模式,即各阶级阶层和利益群体通过组织的方式来进行利益协调(Rothstein,1987)。
  (三)左翼力量和中间阶级的作用
  要进一步探讨北欧国家社会建设的特点,我们还需要深入讨论北欧四国的阶级基础。在北欧,推动社会政策发展的两大基本力量是工人阶级和农民阶级。Esping Andersen和Korpi认为,在北欧国家中,左翼力量十分强大,这为发展社会民主主义的国家福利模式奠定了阶级基础(Esping Andersen & Korpi,1987)。例如,瑞典和丹麦的阶级“组织化”程度较高(Kuhnle,1981:401),因而社会保障方面的立法也出现得较早。这一阶级结构支持了瑞典在战后形成以社会民主主义模式命名的瑞典模式,也有助于社会民主主义思潮的流行。
  与此同时,也有学者强调,支持北欧福利国家建设的阶级力量还来自作为社会中产阶级的农民的支持,特别是在芬兰和挪威,农民阶级的力量十分强大(帕尔梅、康戈斯,2010:180)。出于阶级利益,农民阶级欢迎以税收为基础的社会津贴项目,而不是以投保为原则的社会保险项目;其保障的对象不仅仅是产业工人,而且还包括其他群体。这种立场一方面会阻碍社会保险项目的发展,但另一方面也会有利于发展普惠型的社会政策。因此,农民阶级的支持对于社会民主主义福利体系的形成起到了关键作用。
  根据以上考察,我们可以看到北欧福利国家体系是如何在国家、公民和阶级三者之间互动而形成的。这一互动关系在北欧社会进行社会建设的努力中起到了关键作用。它涉及到许多因素,包括政治因素(政府治理、地方民主等)、经济因素(工业化、城市化、经济周期的波动、就业率和失业率等),以及历史文化因素(国家主义的传统、民主政治的理想、自由民的自主态度等)。其中,民众理念、政治机制和阶级是核心内容。由于在此阶段,国家福利体系尚未充分扩展,阶级与民主是比国家福利和生活方式更为重要的议题。

来源:《经济社会体制比较》2011年第3期 [关闭] [收藏] [打印]

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