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社会改革

丁开杰:中国社会治安体制改革的深化:重点与目标

作者:丁开杰  时间:2010-04-01

摘要:在社会转型期,中国社会治安体制急需从多个方面进行改革,比如城市管理、消防、交通管理、社区矫正、保安行业管理等等。结合社会经济变迁的趋势来看,在未来的五至十年里,中国社会治安体制的建设需要着力于“严厉打击刑事犯罪”、“加强社会治安防控体系建设”、“推进社区警务战略”、“完善社区矫正制度”、“加快保安行业制度改革”等方面的工作。长远来看,中国社会治安体制应该坚持社区导向,着重发展社区警务战略和社区矫正工作,建立与新型社区管理体制相适应的社区治安管理机制。
  关键词:中国;社会治安;社区;管理
  2006年,党的十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,全面阐述了构建社会主义和谐社会的战略构想。《决定》指出,社会主义和谐社会的基本特征之一是安定有序。这充分表明,维护社会治安是构建社会主义和谐社会的重要环节,也是加强党的执政能力建设的重要内容。没有良好的社会治安环境,也就没有良好的政治环境和经济环境。不断改革和完善中国社会治安体制的要求,是构建和谐社会的客观要求。本文对深化社会治安体制改革的重点和目标进行讨论。
  一、中国社会治安体制改革的重点
  随着中国社会转型的加快,中国社会治安管理面临着很多挑战。尤其是城市化和工业化进程的加快,全球化进程的深入,使得中国社会治安体制亟待改革,其重点包括城市管理体制改革、消防体制、交通警察体制和基层公安行政体制,以及社区矫正体制等。
  一是城市管理体制。城市管理是一项涉及千家万户的切身利益、生活秩序及对外形象的社会管理性工作。当前,城市管理综合行政执法体制改革工作已在全国如火如荼地铺开。但是,在快速城市化及城乡体制打破、人口自由流动的大背景下,我国城市管理者承受着巨大的压力和冲击,我国现行城市建设管理体制仍然延续着计划经济下的运行模式,目前的城管执法体制客观上的确存在职能交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下和行政机构膨胀等现状,老百姓把这种执法体制戏称为是“七顶大盖帽管一顶破草帽”。加之由于我国城管立法长期缺失,所面临的城市管理和执法又越来越复杂,随之叠加形成的矛盾也越来越多。比如,据有关部门统计,2005年以来,武汉全市城管执法队伍遭遇暴力抗法400多起,平均每月都有一名城管队员在执法中被严重伤害。而在广东省东莞、深圳,也分别发生了城管与摊贩冲突,甚至摊贩举刀弑杀城管事件。城管执法的边界争论、城管与流动摊贩间的矛盾冲突,再次引起专家学者、社会舆论的激烈讨论。然而,根据现行法律法规,城管执法者在遭遇暴力抗法时没有独立处置权,即便公安机关介入,也多只能以民事纠纷处理。暴力抗法行为与责任承担的不对等,是暴力抗法事件频发的重要原因之一。城市管理体制亟待改革。
  二是公安行政管理体制。公安行政是公共行政的重要组成部分,是指公安机关在管理公共事务中,依照国家的政策和法令,为履行其职责而承担维护国家安全和社会治安秩序、保护公民的合法权益、保护公共财产等任务,以及对有关的人、财、物及其组织等作有效运用的一切管理活动。近年来,全国各地大力推进公安体制改革,探索了许多有益的经验。但是,当前公安行政管理体制仍然还存在一些不足。一是公安机关职能上缺位、越位和错位的现象仍然存在。表现在公安机关的非警务活动仍然很多,而社会管理和公共服务还有不到位的地方。二是行政成本高,机构臃肿的问题。政府部门设置上下对口、趋同化现象严重;上下级行政机关之间事权不清,职能重叠、上下一般粗;行政管理事务分工过细,有关部门职能交叉、相互扯皮的现象仍很突出;行政执法队伍过多、过滥,执法力量分散,执法扰民现象比较突出。三是管理方式和管理手段比较落后,行政透明度不高,形式主义现象还比较严重。当前公安行政管理方式和手段存在重事前审批、轻事后监督,市场主体进入很难,一旦进入又对其监管不严,以及行政权力与利益挂钩,执法趋利等问题。
  三是社区警务体制。从20世纪80年代传入我国以后,社区警务就受到我国政府和各级公安机关的高度重视。但是现行社区警务暴露的问题比较多,主要表现在以下几个方面。一是现代社区警务理念尚未被完全接受,公安民警难以适应新时期社区功能发展的需要。二是社区警务机关化倾向严重,警民关系淡薄。三是社区警务运行机制缺乏科学性,警务规范化建设有待进一步完善。四是警力不足,警务保障乏力,警务现代化、科技化有待加强。五是,我国城市社区警务建设取得了较大的成效,积累了许多成功的经验,但农村社区警务的发展比较滞后。2002年3月,公安部在杭州召开的全国公安派出所工作会议上,明确要求全国大中城市公安机关在2004年之前全面实施社区警务战略,并提出2005年底在农村推行社区警务的构想。2006年9月,公安部颁布《关于实施社区和农村警务战略的决定》,再次要求农村公安机关推行农村社区警务,为社会主义新农村服务。但是在广大农村,尤其是比较偏远落后的农村,社区警务建设大多处在踌躇、守望阶段。究其原因,主要是农村公安机关在经费保障、警力配置和社区民警的工作能力等方面与城市社区存在比较大的差距。根据2006年公安部《关于实施社区和农村警务战略的决定》中规定:“在农村可以一个或多个行政村划分为一个警务区,实行一区一警。有条件的地方,特别是对于城镇化水平比较高、治安复杂的地区,可以实行一区多警。”但在当前农村派出所,警力严重缺乏,有的农村公安派出所每位社区民警所管辖的片区人口数均在1万以上,有的甚至达到2万多[1]。
  四是警察教育体制。欧美等发达国家的警察没有学历教育,他们的警察都是从社会上公开招募受过高等教育的公民,等录取之后,再来警察学校进行业务培训,成绩合格之后就可以成为正式的警察。借鉴美国模式,建立培训体制,废除警察教育的学历化是国际化潮流。在我国,警察教育长期以来是学历教育,客观上使得警察的专业素养无法得到保障。最近几年,我国开始酝酿对公安院校教育体制进行改革,由学历教育向培训教育转变。2007年3月北京警察学院已停招本科生,北京警察学院更名为北京市公安局警察培训总队。目前,北京警察学院的任务是负责北京市公安局民警的培训、警察人才队伍和干部队伍的建设。北京警察学院在全国警察学院中率先改革,有一定的现实意义,但是警察教育体制的改革仍然还处在初步阶段,没有形成正式方案和文件,也没有明确的时间表。
  五是社区矫正制度。近年来,我国对社区矫正取得一定进展,但地区间的差别较大,仍然存在不少问题。归纳起来主要有三点:一是存在监督考察不到位的问题。以往对适用非监禁刑罪犯的执行是由罪犯所在地的派出所执行,而派出所肩负着维护社会治安、应对社会突发事件、社会服务、群众救助等主要职能,对非监禁刑罪犯的监督考察并不是派出所的主要职能,再加上人力物力受限,存在监督考察不到位的问题;二是没有配套措施。对于适用非监禁刑的罪犯如何教育改造,如何解决其实际困难,如何对其日常行为实行有效的监督和帮教缺乏相应的配套措施;三是缺乏必要的社会保障。对适用非监禁刑罪犯的改造需要投入大量的人力、物力,需要社会各部门的通力合作,派出所一家孤掌难鸣,很难达到预期改造、教育的效果。
  六是保安行业制度。我国的保安服务业是随着改革开放和社会主义市场经济的发展而发展起来的。自1984年深圳特区第一家保安公司成立以来,到2007年,全国公安机关组建的保安公司由当初的十几家已发展到今天的2000多家,从业人员已达200多万。但是,保安在我国还是一个新兴行业,在经营和管理上没有现成的模式,管理体制不够完善,管理工作不够规范,保安服务水平与市场经济发展和客户单位需要相比,还有很大差距。同时,由于保安没有立法,在行业管理的规范化、科学化和管理力度上都显得不足。在经营管理上,我国保安业的垄断式经营,是在特定历史条件下的产物。垄断经营不但限制了客户对服务质量的选择余地,也从根本上限制了企业间的正常竞争,使保安服务质量难以取得突破,经济效益长期徘徊在低水平。而从法律角度来看,在保安行业的管理上,我国目前只有公安部的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》。尽管一些地方制定了地方法规和规章,但立法层次偏低,无法适应建立全国统一的行业标准和资质体系的需要。一些保安服务公司在招聘人员时只看应聘者的身体条件,而不查他们的身份、背景。加之保安服务公司缺乏教育、管理,相关职能部门疏于监管,保安监守自盗的案件时有发生。全国绝大多数保安公司出现了前所未有的队伍不稳、人员流动大、执勤守护短期行为多、人力资源严重枯竭的局面[2]。

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