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社会改革

现代化进程中国家与社会关系的重新定位—晋江模式的一个尝试性解答

作者:  时间:2010-07-10

一、问题的提出
  上个世纪80年代,当中国的改革由“国家崇拜”向“市场崇拜”的转变之后,不少学者都主张,中国的政治和经济改革的目标是建构一个“小政府—大社会”的关系模式(韩竹林,1989),理由是在过去计划体制时期的经济活动中,国家对经济过度干预,阻碍了经济的发展。然而,对于大多数后发国家来说,矛盾在于国家正是启动和推进现代化的主要力量,削弱国家的作用在许多条件下实际等同于削弱推进现代化的动力。由于后发展国家在实现现代化的进程常伴随着巨大的风险,为实现利益的整合,强有力的政府往往是惟一和最后的手段。
  另一方面,也有一些学者主张中国的国家与社会关系要朝着“强国家-强社会”的方向发展(唐士其,1996)。但这类研究大多建立在宏观理论的演绎上,而从这一层次来检视中国的国家与社会关系却常受到材料、意识形态等因素的制约,并且容易流于静态的学理分析和描述,结果使这种“强国家—强社会”模式存在于理想状态下。因此,如何使之具有可操作性,如何寻找到一个能具体地展现当代中国国家与社会关系构建过程的“现实样本”显得十分必要。本文在对闽南晋江地区进行长期实地调查的基础上,具体分析在中国现代进程中,国家行为与经济增长、社会发育的关系,探讨“强国家—强社会”模式的建立条件及其对中国寻求经济发展与社会繁荣的重要作用。
  二、现代化进程中政府职能的扩张
  晋江地处福建东南沿海,濒临台湾海峡,以其独特的农村工业化方式被中国社会广为重视。上个世纪90年代中期以来,我多次到晋江地区作田野调查,收集到丰富的文献和口访资料,观察这一地区特殊的人文历史以及区域经济发展中的政府职能与社会生长的互动,试图揭示晋江模式的阶段性特征(贺东航,2004)。
  晋江工商业的发展历史颇为久远,远在唐、宋时期,泉州、晋江地区的丝绸、陶瓷业即相当发达、海外贸易十分兴盛。元时,泉州更是以其发达的港口贸易获得了“东方的亚历山大港”的美誉。由于特殊的地理条件,在历史的发展变迁中,这一区域逐渐形成了崇商重贾的海洋型商工文化。
  社会主义新中国建立以后,这一地区同全国其它地区一道开始了统一的社会主义经济社会发展历程。由于特殊的地理条件和历史人文背景,晋江地区的民间工商业仍或隐或现。即使在全国限制私有经济发展,大砍“资本主义尾巴”的特殊时期,晋江地区的民间工商业还是以地下工厂等方式活动(贺东航,1998)。改革开放以后,晋江地区获得了前所未有的发展机遇,乡镇企业迅猛发展。晋江的发展道路被费孝通等著名学者称之为“晋江模式”(费孝道、罗涵先,1988:144),作为索解中国乡村工业化的有效范式而被屡屡提及,也引发了学者和政府有关部门相当频繁的探讨。
  就晋江的现代化发展历程来看,晋江的发展大致可以分为两个时期:第一个时期是上个世纪70年代至1992年晋江撤县建市,这个时期属于晋江的第一次创业时期,第二个时期则是从1992年至今,这个时期属于晋江的第二次创业时期。在上个世纪70年代末,这一区域海洋型商工传统让晋江人较早适应改革开放的潮流,以强烈的开拓意识办起了民间工业,开始了由农业经济向现代工业经济的迅速转变。在第一创业时期中,政府多采取“无为而治”的态度(贺东航,1999),尽可能为当地民间经济的生存和发展提供空间,起步时不强求规范, 这一时期晋江经济的动力主要依靠地方社会的内生力来自我发展。
  进入1992年后,晋江开始由工业化向城市化转变,其社会经济结构日趋复杂,需要政府参与干预的事务也越来越多,在此背景下,晋江地方政府开始逐渐从幕后走向前台,积极介入经济领域,从“无为而治”到“有为而治”,动员资源去实现国家的、社会的、以及它自身的目标,在这一过程中,地方政府的行政职能也随现代化进程加快而不断扩张,由此开创了由政府主导为重要内容的二次创业时期。
  在二次创业时期,随着晋江社会经济发展,政府作为上层建筑适应经济基础的变革,增加了相应的职能部门。新增的部门涉及能源通讯、环境保护、劳动监察、金融管理等、还有因晋江经济迅猛发展而进驻晋江的部门,如海关、检疫局、民航、机场等。
  在增加的政府机构中,与社会经济有密切关联的有生产力促进中心、市政府采购中心、土地档案室、城监大队规划中队、企业调查联络站、建筑工程招投标中心、流动人口办、土地储备中心、博士后科研管理中心等,这些机构成立后都挂靠在某些局办下面。还有许多带有官方色彩的机构,如食检所、质检所、实验室等。由于晋江卷入了与全国各地和其他国家和地区更广泛的贸易网络中,晋江与其有密切关系往来的几个省市设立办事机构。总的来说,虽然1992年后确立了社会主义市场经济体制,晋江也取消或合并了一些不必要的部门,但增加的数量远大于取消的数量。
  与此同时,晋江市公务员数量也呈现快速增长的趋势。从1992年开始的二次创业期间,晋江政府的人员扩编相当强劲。1993年晋江机关与事业单位干部数为9114人,而到了2001年至少有20204人,八年时间晋江机关与事业单位人员扩张了一倍多。政府的经费开支也不断增长,从1993年起,政府用于行政管理的支出开始大幅增长。仅以政府的行政管理费为例,1993年,晋江市决算的行政管理费是2178万元,这个数字比上一年增长42.53%。1994年,政府的行政管理费决算为3075万元,比上年增长41.18%。以后从1995年到2001年,政府的行政管理费平均每年都保持近百分之二十的增长速度。到2001年,这项决算经费比1993年增加了3倍多。公检法部门的支出甚至更高,2001年的支出是1993年的六倍。值得注意的是“其他”项目的支出持续增加(之所以未列出明细项目,是因为往往作为政府的特别开支)。除了行政管理费用大增之外,还有两项数据也说明了晋江地方政府正变得“强大”起来。在国内生产总值(GDP)第三产业中,晋江市“国家机关、政党机关和社会团体”创造的产值1995年是20107万元,到了2001年,由“国家机关、政党机关和社会团体”创造的产值为117534万元,六年时间增长了5倍多(晋江年鉴,2003)。
  二次创业时期,一些政府部门的职能明显强化,而且在职能上分工更细, 这些强化和扩展的职能部门包括如下领域:基础设施建设与管理、经济秩序、劳动人事与社会保障、公共资源管理与保护、安全和秩序。
  随着晋江市经济的发展,城镇的规模日益扩大,地方政府以公共物品提供者的身份日益突出。在道路、码头、饮用水供应、电力供应、燃气供应系统的提供、公园和停车场等公益性建设方面,随处可见政府的影子,客观上使得城建局、交通局、电力局的作用越来越重要。特别是1992年后,晋江市以地方政府为主体的投资开始急剧地长期增长,从1992至2002年,晋江累计完成固定资产投资100亿元(龚清慨,2002),其中不少是公共品设施建设,投资绝大部分来自政府。
  进入上个世纪90年代,工商和税收在晋江经济中的地位和作用日益增强。地方政府出自发展地方经济,壮大自身财力的战略需要,越来越关注税收工作。作为晋江经济领域重要部门的国税局,努力寻找强化征管与服务经济的平衡点。由于晋江地方经济在二次创业时期日趋多样化和复杂化,工商行政管理局的职能比第一次创业时期明显强化,在对全市市场主体和市场经济活动进行管理的同时,还要监管合同、商标、广告、计量、食品卫生等(贺东航,2004)。
  1992年后晋江面临着外来人员不断流入、劳动力市场无序化和劳资纠纷日益增多的问题。劳动局不得不强化对全市劳动工作的宏观调控,监督安全生产劳动,协调劳资争议,处理行政诉讼和行政复议事项。劳动局还组织职业技术培训,以镇为单位,建立实行就业准入工种的培训基地。
  在二次创业时期,随着工业的发展,晋江的环境污染也日趋严重,因污染纠纷而引发的信访事件在上个世纪90年代后不断增加。因此政府不得不强化环保部门在晋江社会经济活动中的地位,政府对影响城市环境的各种因素经常进行系列专项整治,成立环境监察队,并在各镇成立分队,扩大了政府的监察范围。
  压力型体制(荣敬本等,1998)也是导致成为政府行政职能的增强和扩大的另一个重要因素。上个世纪90年代后,为了加快实现现代化目标,国家和省里制定了各类评选“全国(省)先进市(县)”的“竞赛运动”,涵盖各个领域。晋江为了争当“福建龙”,当仁不让地加入了这个行列,与各地展开争夺,导致行政运行方式发生很大的变化。地方政府对国内生产总值、财政收入、人均收入的增长幅度都提出了具体的要求,这种“将经济上的承包责任制引入政治生活”(杨雪冬,2002:108),驱动各级基层组织和官员为本地的发展去选项目、引资金、找原料、推销产品,强化和扩大了政府在社会经济领域中的行政职能。
  在晋江的现代化进程中,政府对社会、市场的监控能力不是削弱了,而是改变和加强。一方面,政府的控制方式更加有效、采用的措施和方法更加系统,如运用扩大指导、法规制订、资源分配等手段。另一方面,依托现代化的信息网络突破了政府在行政管理上的时空局限,使政府对社会的管理水平有了质的提高。例如在对外来人口的监管上就显得很有技巧。
  从“二次创业”以来,晋江经济无论在生产技术、资本聚集、经营管理、人才培育、市场行销各方面皆有卓越的表现(贺东航,2004),而在这一成就则主要得益于政府的主导作用。从理论上说,中国是一个现代化的后发国家,这种历史位置注定了政府在现代化过程中扮演着动员与组织的角色。在这个意义上,现代化本身便是政府扩张和国家构建(state-building)的动力来源之一。有关这一部分,作者将有另文加以详细讨论。
  各国的发展道路也表明,在现代化过程中,无论就西方国家发展的一般趋势,还是就新兴工业化国家成功的经验而言,经济现代化伴随着国家对社会生活干预的增多、机构的膨胀、行政职能的扩大。以欧美建设福利国家为例,导致教育、医疗卫生等公共部门的行政职能迅速扩张,在英国,从1870—1970年的100年里,公共部门文职人员从5万发展到80万,增长了16倍(张国庆,2001)。而在新兴的工业化国家和地区,这些国家行政职能还更加广泛,包括维持高水平的社会稳定与社会整合、约束社会行为、创建并保护国内市场、制定实施产业规划。这类国家和地区中较为典型的是日本、韩国、台湾和新加坡,一些学者因而相应地称之为“强国家”。
  在过去的一个多世纪,国家在规模和任务两个方面都明显地增大,直接产生了一种全新的国家模式,这种“新国家”或称“现代国家”,它结构复杂、组织缜密、功能庞大。萨蒙 乔达克认为,现代国家既担负着过去由独立的社会和经济机构所履行的许多职能,又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能(Szymon Chodak,1989)。可以这么认为,现代社会的基本特征之一是现代国家的不断构建,而且它是市场经济正常运作不可或缺的基本前提。
  三、作为构建中国未来国家与社会关系的目标——“强国家-强社会”模式
  为了更好地对照和检视作者的判断,作者在晋江进行实地调查时,同时也到了毗邻晋江的石狮市作调查。
  众所周知,自从上个世纪80年代社会主义国家进入全面改革之后,中国学术界展开了一场关于“小政府—大社会”问题的讨论,有些学者还试图从马恩的著作中寻找“小政府—大社会”的“经典”依据(廖逊,1986)。不少官方人士和学者都主张,中国的政治和经济改革的目标是建构一个“小政府—大社会”的关系模式,他们强调自发秩序的可能性与合理性,认为只要消除政府的控制与干预,通过博弈或重复博弈就可以构建理性制度。这种倡导模仿西方成熟市场经济国家的做法,事实上忽视了中国还处在“市场经济构建”的中前期,此时市场经济的运作需要政府的强制力量,才能够提供市场经济运行的最基本条件。在此阶段,小政府难以推动大市场的形成,也难以承当市场经济发展必须的若干职能。在这方面,福建石狮市的发展历程提供了相当有力的佐证。
  石狮原属晋江管辖,1988年,从晋江析出,建立石狮市。建市以后,石狮就被国家赋予的综合改革试验区,实施“小政府—大社会”模式(刘成业,1992)。当年市委只设两个部门,而市政府只设11个部门。这样的简单的机构设置到了1992-1995年市场经济大发展时,面临了挑战,当时石狮出现了房地产过热,泡沫经济凸现、民营企业产品造假严重等现象,政府采取“无为而治”方式,想让市场力量来自动平衡,结果几年内石狮发展速度迅速下降,在全国的排名次序不断退步。1996年,石狮市委的一份内部报告中分析指出:“过去,石狮的经济建设、社会发展等方面创造了不少成功的经验,如小政府、大社会……但如果现在仍守着这些经验,不去创新发展,就不利于二次创业,不利于两个转变。” 小政府机构框架终因不适应经济形势的发展而大部分被废置。理论界所推崇的“小政府—大社会”格局最终并没有出现。
  石狮的改革提示了在“小政府”条件下推行市场经济的困境。因此,“小政府—大社会”的这种模式是否适宜当代中国经济现代化的目标?作者通过截取1975-2002年这个时段,以晋江的历史和现实作考察,国家与社会关系在晋江开始呈现出的一种“强政府——强社会”的局面(贺东航,2004),这里的“强政府”不单表现为政府机构编制人员的扩充,而且表现为政府能力的增强,在经济领域中发挥越来越重要的主导作用。而“强社会”则表现为各种社会中介组织的大量出现。
  如前文所述,进入二次创业阶段,“晋江模式”转入到以地方政府为导向的制度变迁过程,这一时期“晋江模式”的“强政府性”、“国家性”色彩较浓,但地方社会也并没有因此凋敝,相反呈现丰富多彩的面貌,各类社会中介组织既有传统的、也有现代性的,晋江社会也不断滋生出新的利益诉求,呈现出“强社会”局面。
  “强社会”的产生得益于晋江的地方传统。通过对晋江地方社会历史的分析,这一区域有着悠久的海洋型商工文化、浓厚的家族传统和海外华侨资源。传统社会普遍存在活跃的民间组织和组织网络,如兴修水利的联庄会、主管互助的义社、迎神的庙会。进入近代以来,各种政治社会文化现象先后出现在闽南晋江的舞台上,错综复杂的格局却为该地方社会留下不小的生存和发展空间,特别是这一区域的华侨和侨眷势力和地方家族势力,或多或少阻挡了国家力量的向下延伸(贺东航,2004)。 上个世纪70年代末,随着农村家庭联产承包的实行,生产成为个人与家户的事,这一状况为传统社会关系的恢复提供了发展空间。在晋泉地方社会,一些宗族开始恢复宗法习俗,增强宗族凝聚力,发挥互助共济的作用,族缘关系在社会经济与生活中的作用上升,促使非正式地方性制度的再现(王铭铭,1997)。此外,由于晋江有庞大的海外资源,当地政府也开始提倡“族亲”和弘扬“乡土”。在民间与政府的双重推动之下,以家族为核心的地方传统活动在晋江迅速恢复和活跃起来。一些沿着历史、社会、文化所塑造的地方性传统社会组织,如宗祠会、老人会、丁氏回族会、太原学会、虞舜协会、比干协会、妈祖会、道教协会、渔业协会、种粮协会、慈善会等被重新建立起来(贺东航,2004)。1992年,随着市场经济的全面推进,晋江同业公会得到了迅速发展。为了建立适应市场经济新的政府—企业关系、以及为处理市场竞争而建立横向联系的机制,加上晋江各阶层利益日益多元化,特别是民营企业主群体,出于同身份同心理需要而聚在一起组成同业公会,先后成立了玩具、纺织服装、烟酒食杂、机械五金、建材、皮业、摩托车工贸、机动车市场、鞋材、印刷、种植养殖、短裤、拖鞋、伞业、美容美发、石业共22个同业公会,会员总数1500多家,涵盖晋江市经济的重要行业(贺东航,2004)。这些同业公会为会员提供相关的服务、协调他们与政府之间的关系。
  在“二次创业”时期,同业公会在政府让渡的空间中发挥了重要的作用。藉着这些活动,同业公会及行业协会得以在与政府的通力合作中达到了节约交易成本和市场费用的目的,促进了本地经济的进一步发展。这些作用主要体现在与政府的互动、行业自律、举办培训咨询、开展商务活动与推进公益事业上。
  一般来说,国家与社会间的相互替代主要有以下二种情形:一是强制性替代。这种替代方式是指一方以强制力在资源总量中占据更大的份额,而另一方在总量结构中居于较弱的位势。强制性替代容易引发国家与社会的关系以激烈的方式表现出来。二是自愿性替代。这种替代方式是国家与社会基于对各自利益的理性考虑,均同意由一方实现对另一方的替代,使双方都有利可图。这种替代反映了国家与社会的“交换”关系,即替代双方通过资源流量的转移得到了剩余。自愿性替代也就是交换性替代。它既可以是社会对国家的替代,也可以是国家对社会的替代(贺立平,2001)。
  在晋江,政府与社会互动表现为第二种关系,即自愿性替代或交换性替代。在这个由政府让出社会参与的空间内,双方的合作使得制度意义上的交易费用和成本大大缩减,从而使得作为制度制定者的国家(政府)与社会达到了“双赢”的效果。如晋江的同业公会在办理赴港签证事务得到了晋江市外事办的大力支持,公会协助会员办理“因公出境签证”的部分事宜,把部分原属于政府的职能替代下来,使得原本繁琐的程序变得较为简单和有效;再如福埔市场机动车同业公会和市公安局车辆管理所合作成立的机动车报牌中心。该中心成立于机动车交易市场内,形成了一条龙服务,使公会和政府部门均从中受益。在这样的“让渡”空间内,国家(政府)节省了制度变迁的费用,把它转嫁给社会;社会则呈现出“强社会”的态势,使得各个同业公会在与政府的交往过程中,保商和促商变得更为便利,从而达到了“双赢”的效果。
  晋江的社会经济发展历程给我们带来一个启示:在现代化过程中,中国的国家与社会关系模式应该是一种既能保证社会的独立性与自主性,又能充分发挥国家对社会经济生活的协调与控制的“强国家—强社会”的模式。这一模式与同“小政府—大社会”模式相比,更能实现市场发育、社会生长和公共权力共同构建,带来更大的社会稳定、持续的经济增长、较低的通货膨胀率和较广泛的社会福利。对于中国这样的人口众多、幅员辽阔、发展水平不平衡、语言和文化多元化的国家来说,“小政府—大社会”模式不会发挥利益集中的效应,相反,可能出现市场经济运作所需要的制度环境无法顺利构建而导致混乱。
  作为构建中国未来国家与社会的关系目标的“强国家-强社会”的模式,要求在国家与社会之间建立相互依赖的关系,从而实现一种“双赢”的局面,而非此消彼长。这种模式有如下特点:第一、就中国的传统来看,国家与社会的关系并非对立,许多时期表现为国家与社会的相互配合,如明清时期的家族制度就是在国家的推动下,由民间社会完成的。近代史上的商会组织,大部分也是在政府的推动下建立的。当然,国家只是给了一个大的方向,具体操作由民间社会来完成,未来的“双强”模式仍将体现此特点。第二,通过国家的作用做出新的制度安排以建立市场经济秩序,在积极介入社会经济的发展过程中,充分尊重和调动社会的各种资源,培育社会生长;第三,强社会指能够保持相对独立性,发育起来的社会组织(如商会、行会)具有自我发育和自我服务的能力;第四,能否构建强国家—强社会关系,关键在于能否为两者寻找到共同的收益空间,若具备共同收益区间,国家与社会关系就可能呈良性互动,向强国家与强社会的方向发展(贺雪峰,1999)。
  从晋江现代化历史进程的个案来看,其强政府—强社会关系的建立是沿着历史、社会、文化所塑造的轨道出发,具有一定的合理性。这种双强关系在晋江赶超型现代化战略中发挥了重要的作用,取得了巨大的成就。它们表现为:(1)物质成就。这是“双强”绩效的最生动证明。从1978年至2002年的24年间,晋江的两个主要经济指标:国民生产总值和财政收入的增长倍率分别是是144倍和105倍,列全国县(市)级第五名。除了这些数字外,我们还可以从基础设施建设、人民的生活水平等诸多方面看到惊人的成果。(2)制度成就。政府机构的设置日益完善,发挥了整体规模的效应,制度化建设的观念带到了具体的领域中。(3)秩序和安全。二十多年来,晋江经历了高速的经济发展和剧烈的社会变化,加上大量外来人口的进入。然而,由于“双强”关系的存在,使晋江的社会秩序和安全依然保持着较高的水平。(4)政府一社会一市场关系的重塑。在政府力量壮大的同时,社会、市场的力量也不断壮大。
  这里需要注意几点,第一,在中国的环境下构建“强国家—强社会”关系必须面临双重任务,即在解构全能主义国家(de-totalization)(萧功秦,2000)的同时,实现现代国家构建(state-building)。换句话说,在限制国家专断权力的基础上又要强化国家职能(李强,2001)。第二,虽然中国的传统和现实具备建设“强国家—强社会”这种模式的得天独厚的条件,但还要不断去提升国家的理性化与民主化,以防国家力量过于强大而为政治腐败提供了条件(杨雪冬,2002)。第三,国家的自主性在构建“强国家—强社会”关系中的作用。在中国这样一个后发外生型国家的现代化过程中,国家须超越特殊利益集团的干扰,以社会公共利益为目标而自主行事。第四,构建“强国家—强社会”关系在各地情况的差异。各地方政府的行动特征主要是由国家政治制度所决定的,但也与地方社会的政治现实、行政惯例或传统以及行政资源分布状况密切相关的,这些差异将在各地经济现代化进程中展现出来。
  参考文献:
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  贺立平,2001:《让渡空间与拓展空间——政府职能转变中的半官方社团研究》,北京大学博士学位论文。
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  萧功秦,2000:“后全能体制与21世纪中国的政治发展”,《战略与管理》,2000,6:1-8。
  杨雪冬,2002:《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》,郑州:河南人民出版社。
  张国庆,2001:“中国政府行政改革的 两难抉择 及其应对理路”,《北京行政学院学报》,2001,5。
  Szymon Chodak,1989:The New State: Etatization of Western Societies,London:Lynne Rienner Publishers.

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