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社会改革

论行政主导模式下农村社会管理创新中的政府角色

作者:汪锦军  时间:2012-01-11   浏览次数:0

  一、问题:社会管理政府角色

  农村的和谐稳定,离不开有效的社会管理。构建一个有效的农村社会管理体制,政府的介入是必须的。但不同时空的农村社会,政府角色和对农村的介入程度是不同的。一个有效的社会管理体制,有赖于政府与社会自身角色的合理分工和密切合作。但是,现实中的政府所扮演的角色,并不一定符合一个理想社会管理体制的要求。对政府介入模式的理解,有两个变量起着决定性作用:政府介入能力和社会自治能力。为此,这里以这两个变量为划分依据,在理论模型上将农村社会管理体制分为:利益劫取型、行政主导型、合作共治型和自主治理型(见下图)。

  当政府对社会介入能力很弱,而农村社会自治能力也很微弱时,农村的社会管理状态可能是失控的,也可能被诸如农村黑恶势力所控制。在这种状态下,社会管理不再以公共利益为导向,公共利益被黑恶势力或乡村地方官僚所劫取。基层政府变成了“谋利型的政权经营者”,而乡村干部则成为了可以公开挑战国家法律权威的一方霸主。我们将这种政府介入能力和农村社会自治能力都很脆弱的状况,界定为利益劫取型的社会管理模式。

  当政府对农村社会介入能力较强,而农村社会自治能力很弱时,这种模式便是行政主导型的。一方面,伴随着现代化所带来的国家权力对乡村社会的介入,乡村体制的政府主导色彩不断强化。而另一方面,现代化在一定程度上瓦解了乡村传统的自治资源,使得乡村治理的传统资源被现代强制性的制度建构所替代。于是,这种此消彼长的持续制度演化,便可能形成行政主导型的政府介入模式。

  而合作共治型的政府介入模式,则是在强社会自治能力和强政府介入能力的背景下出现的。当农村社会的自治能力变得足够强大时,便可能形成政府与社会合作共治的管理模式。合作共治型的管理模式强调不能单纯依赖政府或社会来解决农村社会问题,而是需要两者的互动合作,既发挥社会的自治能力,又强调政府介入的必要性。

  当社会具有很强的自治能力,而政府对农村的介入能力很弱时,便形成了自主治理型的介入模式。在这种模式中,社会自身在解决农村管理问题中处于决定性的地位,而政府的介入是可有可无的。社会问题的解决不是依赖外来的制度规范,而是乡村社会自生自发的社会秩序和行为规范。

  在这四种模型中,首先就政府介入能力而言,现代化之后作为强国家角色对农村经济社会的一系列制度性建构,已经很明显说明了我们在绝大多数情况下不存在政府弱介入的情形。因此,利益劫取型和自主治理型并不是农村社会的常态。而另一方面,我们的农村社会的自治能力与国家权力的增长并不同步,尽管随着村民自治的推行发展了乡村的自治能力,但依然认为目前农村的社会自治能力是相对比较弱的。因此,作为理想目标的合作共治型模式,也主要停留于理论性探讨而非农村发展的现实。这样,在强国家弱社会的基本判断下,行政主导型模式更有助于对当下农村社会管理问题的理解。

  行政主导型模式有两种派生形态。在政府介入能力很强,而社会自治能力比较弱的基本判断下,如果政府采取积极培育社会自治能力的介入方式与社会互动,那么就进入了吸纳增效型模式。而如果政府通过自身的行政力量不断控制社会发展,政府行为很容易演变为侵蚀性的角色,也即进入了行政侵蚀模式。尤其是在农村社会矛盾不断加剧,基层政府维稳压力持续上升的背景下,基层政府可能更倾向于借助强制力量加强控制,而无暇顾及这种行为对农村社会和农村社会管理问题带来的长期影响。

  二、农村社会管理中的政府“行政侵蚀”特征

  在政府介入能力与社会自治能力发展的赛跑中,政府一直处于优势。随着政府权力渗透的加强,农村社会的自治能力越来越被政府的管理能力所替代。这种管理模式,正在逐渐侵蚀乡村社会本已十分脆弱的自治体系。它削弱了乡村社会必要的横向连接,使乡村干群矛盾演化为政府与农村社会的冲突,抑制了农村社会资本的积聚,从而使农民在社会管理中越来越成为被管理的对象,一旦发生矛盾冲突,便很容易出现极端行为,这在很大程度上助长了很多本不该发生的农村群体性事件的发生。

  我们把这种由于政府为加强管理而侵蚀农村社会生长的政府管理模式,称之为行政侵蚀的模式,它是由行政主导型模式派生出来的一种形态,在社会力量非常弱小的非常时期,行政主导是保证社会有序运行的保证,但是,当社会自治开始逐渐发展以后,过多的政府介入则可能阻碍社会的良性发展,行政由此侵蚀了社会。

  这种行政侵蚀模式的制度结构原因,在于从基层政府到村级组织,形成了具有科层结构特征的管理体系。

  首先,基层政府在农村社会的管理中,正不断加强其对农村的控制力和影响力。基层政府的结构性特征在于:“管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制”。这种管理体制缺乏自我约束和自我完善的内在动力,当这种结构与基层政府所握有的大量可支配资源相结合时,便进一步增加了基层政府对社会的主导能力。

  其次,在农村社会层面,尽管村民自治制度在理论上使得村级组织不再属于政府序列,村委会主任是经由村民选举产生的村庄领导。但村民自治制度本身并不足以保证其自治性,尤其是这种村民自治的发展遇到村级腐败、贿选、村庄黑恶势力等诸多问题,这些问题不断影响着政府对村民自治有效性的判断,使得政府为了解决农村社会的自治问题而一步步加强了对农村社会的管理。因此村组织在走向民主管理的同时也越来越像政府的派出机构。

  而更为实质的是,村庄的自治性本身在制度架构上就不是纯粹的。比如,在村一级权力构成和运行中,村党支部仍然是村级权力的核心,对村级事务具有实际的决策权。由于村委会必须承担来自上级政府分派的行政性事务,承担着部分政府的职能,其权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是,县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权,对引起争议的决定拥有实际的裁决权。在这些条件下,当选的村干部如果得不到乡镇权威的支持和村党支部的支持,其权威地位仍然是不稳固的。

  因此,村级自治组织在很大程度上不是纯粹村级治理的自主主体,而更类似基层政府的权力延伸机构。当自上而下的行政任务与自下而上的村民需求发生冲突时,村级组织可能更倾向于听从上级政府的指示而不是村民的意见。

  这样,政府强大的行政力量,不但通过基层政府展现威力,而且通过村级组织得以在农村社会延伸。政府的行政主导和庞大的资源动员能力,确实对村民自治的初始制度化提供了基本的保障,但这种力量在缺乏农村社会自治能力有效发育的背景下,产生了很多社会管理中的负面作用。比如,在农民对政府信任结构的研究中,很多实证研究都发现,越是下一级的政府,农民的信任度越低,农民对基层政府的信任度最低,而对中央政府的信任度最高。真正向农民提供公共服务的基层政府,农民对它并没有好感,这表明基层政府的行为方式,并没有获得农民的认同。在提供服务的基层政府和农民之间,没有建立起基本的信任关系。在两个必须频繁互动的主体之间如此不信任,当遇到冲突时,便极容易引发矛盾甚至群体性事件。而另一方面,农村社会自身发展的不充分,使得农民一遇到问题,便首先想到的是政府,作为权力主体的政府在百姓心中变成了解决问题的唯一主体,也就是权力越大,责任也越大,政府不得不应付农村社会的各种问题,这既增加了基层政府的负担,也使基层政府被纠结在各种琐事中,无法为农村社会的整体发展服务。

  因此,政府在加强对农村社会的行政主导的时候,不经意侵蚀了农村社会自主发展的空间。农村社会管理问题,在政府的眼中往往忽视社会的角色,因此,原本需要社会参与的管理问题,变成了管理社会问题。这种模式具有不断自我强化的制度结构激励,要改变它并非易事。不过同时需要说明的是,上述的这种“行政侵蚀”趋向的描述,并不能因此断定所有地方的政府行为都是如此的。这里只是从整体性的判断来说,这种模式具有制度上的相对普遍性。事实上,很多基层政府在地方精英和农村社会的共同努力下,已经朝着一个更为开放的制度结构演进。因此,有必要挖掘具有良性发展意义的地方农村社会管理创新,从而在现实可能性和理想模式之间找到改革的突破口,为一个更好的农村社会管理模式提供改革路径。

  三、“吸纳增效”模式构建与政府角色转变

  如果行政侵蚀模式并不是理想的社会管理模式,那么就需要寻找一个更为理想的替代类型。在中央的理想社会管理体制建构中,强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。因此,社会管理是多方力量共同参与的过程。目前的问题在于,党委领导和政府负责可以依赖已有的管理体制和制度结构,而社会协同和公众参与则很难有理想的制度发展空间。如何推进社会协同和公众参与的进程,成为社会管理体制创新中的重要问题。

  正是基于这种背景,本文提出需要一个吸纳增效的社会管理模式建构过程。吸纳增效模式对社会发展的前提性认识是,社会自身的发展还相对弱小,而政府力量强大,这时,关键不是在所有社会管理能力不及的地方都由政府接受管理,而是在政府主导下,通过一定的政策设计和制度安排,使社会具有自我管理的发展空间,从而为构建一个多方参与的社会管理体制提供一个开放的制度结构。吸纳增效模式强调在政府主导社会发展的前提下,随着社会多元化的发展,政府积极与这些多元主体互动,吸纳多元力量参与到政府主导的社会管理中,在沟通、互动的管理平台下,为解决社会管理问题服务。而这种吸纳,由于促进了社会自身的发展,使社会之间产生更多的互动和网络化连接,从而增进了社会资本,有利于培养理性和具有公共意识的农民。因此,一个有活力的社会与一个强大的政府可以携手并进,共同发展。政府的吸纳无论对有效的社会管理还是对农村社会的发育,都是增益的,因此称之为吸纳增效。这种模式必须在社会自治能力相对弱小,而政府能力很强大的时期才是有益的。因为这样政府才有整合社会多元力量的能力和必要。同时这种模式是动态的,它必须随着社会的发展及时做出调整,从而使政府管理与社会发展协调推进。

  与行政侵蚀模式相比,吸纳增效模式在理念和解决问题的方式上更为开放。在对农民的认识上,吸纳增效模式将农民视为理性和具有公民个人权利的个体;在社会管理中,强调通过利益相关方的多方参与来解决问题;在政府与农村社会的关系上,更强调有效参与和多方互动,而不只是控制;在信任程度上,政府与农民之间能够建立更高程度的信任关系;而这种模式对于长远的农村发展而言,更具有推动农村社会良性发展的重要意义。

  首先,在基层政府层面,由于基层政府本身具有强化行政主导的结构激励,因此,需要在机制上为消减这种主导性提供制度安排。强大的自上而下的干部考核体系和羸弱的自下而上的监督体系,使得农村社会管理中的行政主导色彩不断强化,基层政府往往将注意力聚集于上级政府的评价,而不是当地民众的感受。而这种自上而下的行政体制,在缺乏制度性的地方民众监督的情况下,基层政府甚至有可能成为地方民众利益的攫取者而不是保护者。因此,如何通过一定的制度安排,让基层政府更好地回应民众的诉求,甚至使地方民众和基层政府习惯于共同治理地方事务,是提高基层社会管理能力的关键。在这方面,浙江温岭持续推进的基层民主恳谈制度,提供了让民众参与地方公共事务管理的机制,并通过持久的实践和不断的改进,使地方民众习得了治理地方社会事务的公共知识,从而培育了地方民众的公共理性。

  浙江温岭的民主恳谈会通常由乡镇、村或乡镇部门党组织主持,由广大的群体或相关的代表参与。它主要有四种形式:一是乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动;二是镇民主听证会;三是村级民主议事制度;四是“民情恳谈”活动。随着温岭地方政府的长期坚持推行,目前民主恳谈会已经成为基层政府与民众沟通的桥梁,是基层民众发表意见、讨论公共政策的制度平台和公共空间。民主恳谈模式提供了一个消解基层政府与农村社会之间可能导致的行政侵蚀和官民冲突结构的创新平台,这种平台没有改变既有的政府体制,但在制度上使政府权力介入与农村社会之间的有了缓冲地带和对话空间。

  其次,对村级管理而言,政府的主导性要为推进一个有效村民自治的结构提供制度动力。比如,在新农村建设中,有大量的政府财政资金投入到农村,按照以往的治理结构,财政投入尽管会增加农村的公共服务供给,但这种投入不一定会增加农村的自治能力和农民对政府的信任,因为在缺乏参与的情况下,农民既不知道这些钱的来历,也不知这些钱使用的效率。为此,需要基层的改革和创新,通过创新,要使政府的投入和村民的自治有机结合,从而使政府投入助长而不是侵蚀农村的自治能力。在这方面,成都的公共服务统筹改革的设计具有重要借鉴意义。在始于2008年的成都村级公共服务的统筹设计中,村级民主治理机制被置于一个非常核心的地位,无论是财政拨付的村级专项公共服务资金的使用,还是村级公共服务项目的融资,都要求村级拥有健全的民主治理机制。其中最突出的,是市里规定所有的村都要建立议事会制度。议事会,是指受村民会议委托,在其授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权,讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作的常设议事决策机构。成都向农村拨付的用于村级公共服务建设的专项资金,不规定具体用途,而是在限定的资金用途范围内,把资金的具体使用权交给村民,让村民民主讨论决定每年的公共服务建设专项资金的具体使用。因此规定村里的公共服务等重大建设项目,都必须经过议事会讨论决定,县级统筹部门对各村的民主议事进行监督检查。

  成都改革的意义在于,将公共服务与社会管理改革机制与村级民主机制结合,使公共服务的提供能建立在村民民主讨论的基础上,这种结构是一种典型的吸纳增效的模式。它能将行政性主导与农民的主体地位很好地结合起来,从而通过行政力量提升农村自治能力而不是侵蚀农村社会。

  再次,在农村社会层面,吸纳增效模式要为农村多种社会组织发展提供平台和空间。社会组织是“在正式的国家机关之外追求公共目标”的重要主体,在统筹城乡建设和推进农村社会管理中发挥着重要作用。而且社会组织不止代表社会力量的增长,还有助于强化国家自身的能力——“收集信息、规划政策、乃至执行政策”。因此,政府的行政主导性不应排斥社会组织的发展。在很多时候,政府通过培育和吸纳,使社会组织有序发展,可以起到政府或者村治组织都难以起到的积极作用。比如,在沿海的浙江农村,由于外来人口的大量存在,如何使外来人口和本地人和谐共处就成为了当地社会管理的一大难题。为此,一些地方通过创立诸如和谐促进会的社会组织,并将这种组织与已有的村治组织相互嵌入,协同合作,在流动人口密集的农村社会管理中发挥了不可替代的作用。实际上,目前的社会组织并没有挑战政府权威的能力和动力。在社会管理结构中,目前对社会组织发展最好的选择就是通过政府的积极介入,推动培育社会组织的发展,从而既发挥社会组织的积极作用,又使社会组织的发展在政府可接受的范围内。

  综上所述,在政府主导的社会管理结构下,能否发展出合作共治型的社会管理模式,政府在其中的角色非常关键。政府的介入既是社会管理的必须,也是社会发育的必须。目前改革创新应当致力于培育社会成长的吸纳增效的管理结构,而不是行政侵蚀的结构。因此,应当对目前各地的创新持审慎的态度,挖掘那些在基层各个层面推动社会成长的社会管理创新机制,并探讨其制度的可复制性和可持续性,而对行政侵蚀的所谓创新,则需要理性地思考并予以扬弃。

  (作者系浙江行政学院公共管理教研部副教授)

来源:行政管理改革2012年第1期 [关闭] [收藏] [打印]

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