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社会改革

王振耀:社会改革将迎来高潮

作者:王振耀  时间:2012-05-03

  民政部部长李立国前不久在接受财新《新世纪》周刊记者专访的时候表示,民政部将在全国推广“广东经验”,社会组织无需业务主管单位,可直接到民政部门登记。自2011年以来,中央力倡“社会管理创新”,全国民政工作会议也释放出了积极信号,社会舆论普遍认为,困扰多年的社会组织管理问题有望逐步得到解决。社会组织管理创新的春天是否已经来临?围绕这一问题,本刊特别邀请了王振耀、王名、许纪霖、金锦萍、谈志林五位学者,从不同的角度聚焦这一问题,各位作者都提出了自己的分析和建言。

  ——编者

  近来召开的全国民政工作会议确定了一个新基调:根据加强社会建设的需要,提出深入推进改革、创新社会管理服务体制机制的历史任务。在会议召开前后,中央和地方领导人所宣示的政策方向之一就是,根据社会实际需要,简化民间组织的注册登记管理,并且下放权力,更方便地为民间组织的注册提供服务。另外,国家多个部委关于鼓励宗教团体参与慈善活动有关政策的颁布,也进一步彰显了公益慈善事业发展的良性政策势头。

  这一系列政策信号所呈现出的明确导向与近年来社会发展的基本格局表明,中国即将迎来社会改革的高潮。这是继经济改革之后,必然要推进的一场广泛而深远的改革。

  重新定位社会组织的社会服务功能

  经济改革是为了更快地发展经济以提供更多满足顾客需要的商品,与此相似,社会改革是为了提高和增加社会服务的质量与数量,为此,就要发展社会组织以便能够更好更快地生产护理照料型的社会服务产品。

  特别需要指出的是,将社会服务与社会组织密切地联系起来,是一次巨大的社会认知飞跃。

  在相当长的历史时期中,中国社会对于社会组织的整体认识都是从政治角度来分析。强调社会组织的政治功能,就会从政治角度来处理社会组织发展的问题。

  于是,在相当长的历史时期,社会组织被作为维稳工作的一个重要对象。结果,一些从事残疾儿童照料、老年人护理的社会组织,也往往被贴上了很强的政治标签。而对于宗教组织,甚至从“封建迷信”的角度来解读,将其与公益慈善和社会服务的积极社会功能完全隔绝开来。

  最近发生的一系列的社会大讨论和政策调整,使社会初步明白了这样一个基本道理:社会组织的基本社会功能是提供多样性的社会服务;宗教组织,与其他社会组织一样,完全可以参与公益慈善和社会服务。

  这种功能定位的转变,不亚于中国在市场经济领域发生的深刻认识转变。“市场经济是资本主义的,也是万恶之源”的认识转变后,仅仅几十年,中国经济就发生了巨大变化。

  在社会领域,人们长期以来整体上将社会组织特别是民间主动发起的组织作为政府的对手来看待,生怕其得到社会支持,从而形成与政府相对抗的力量。

  这样的心态,在生产水平相当低下的经济条件下,也许有一定的依据。因为,在整个社会的生产主要是为了维护简单再生产,从而解决人们的吃饭问题的情况下,一切不是为了吃饭问题而存在的组织,可能都会对生产产生负面影响。

  但是,当经济发展满足了人们的基本生存需要以后,老年护理、儿童照料、残疾人的社会服务等发达国家60多年前已经提出的护理照料型的社会服务问题,如今同样为中国社会所需。这是经济发展超过人均GDP3000美元以后自然产生的问题,中国多年实行的计划生育政策,将这一问题以更加突出的方式呈现了出来。

  另一方面,发达国家的经验证明,对于护理照料型的社会服务产品,政府不可能完全承担起直接供给责任。社会组织,是生产此类服务产品的主导力量。

  因此,当前中国社会政策所采取的许多基本措施,必将带来护理照料类社会服务产品的全面丰富。社会改革所展示的社会建设方向,是促成社会问题有效解决的一个健康机制。

  全面启动社会改革的基本布局

  由于密切因应社会的紧迫需求,社会组织与社会服务政策的调整一开始就展示出良好的发展势头,结构性布局也较为健康。

  在民政部的积极支持下,首先是广东省一马当先,走在改革前沿。富裕起来的广东省最先感受到护理照料型社会服务的急迫需求。据该省民政厅介绍,广东的改革集中体现在三个方面:

  一是改革注册登记制度,推进体制改革。2006年,广东省把行业协会的业务主管单位改为业务指导单位,取消前置审批,实行民政部门直接登记,推行“五自四无”(自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务,无行政级别、无行政事业编制、无业务主管单位、无现职国家机关工作人员兼职)。

  广东全省有1547名党政官员退出行业协会领导职务,基本实现行业协会的民间化和自治化。从2012年7月1日起,除法律法规规定需要前置审批外,社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位;新成立的社会组织,直接到民政部门申请登记。

  广东推出的这项改革,其政策导向就是要全面推进社会组织去行政化、去垄断化。

  二是推进政府部门职能转移和购买服务,为社会组织发挥作用提供资金支持。

  2011年,全省性社会团体共承担政府部门委托、转移的职能394项,获得政府补助12489万元。2012年6月底前,还将分别出台政府部门转移职能目录、购买服务目录和社会组织目录。

  三是创新培育扶持措施,促进社会组织发展壮大。主要采取的措施包括:一是省和地级以上市建立社会组织孵化基地;省、市、县(市、区)设立社会组织孵育专项资金。二是完善各项保障政策,包括制定社会组织专职工作人员权益保障政策等。三是建立社会组织人才培训制度。

  上海则在2009年就在全国率先启动了社区公益招投标(创投)活动。他们改拨付制为项目制,从福利彩票公益金中安排专项资金,通过公益招投标和创投的方式购买社会组织的服务,并为获选的社会组织提供能力建设,鼓励更多的社会组织主动回应基层社区的社会需求,积极参与社区养老、济困、扶幼、助残等公益服务项目。

  根据上海市民政局的介绍,自公益招投标(创投)推进以来,上海市已经或正在实施的公益招投标项目有127个、公益创投项目有125个,安排用于公益招投标和创投项目的资金已达1.86亿元,直接受益人群已达61.4万人,间接受益人群已达48万人。

  2010年7月5日,上海市社会创新孵化园开园,这也是社会组织管理创新的一种有益探索。

  北京的改革更为引人注目。北京既成立了首都慈善联合会,实现了公益慈善类组织的行业性联合,又简化民间组织的注册手续,同时推动公务员与民间组织任职的分离,并推进公益招投标的服务。北京市民政局提出“大民政”的理念,努力使民政事业适应紧迫的社会服务需求。

  宁夏于2011年确定建设“黄河善谷”,实行“招善引资”,把公益慈善事业的发展与经济发展和社会建设密切联系了起来。这为社会组织与社会服务业的发展,创造了良好的政策环境。一些全国性民间组织,被吸引到宁夏创办社会事业,促进宁夏的良性发展,显示出社会政策的调整所带来的巨大经济与社会双重效益。

  从地域的格局看,中国已经形成南有广东、东有上海、北有北京、西有宁夏的社会改革布局。这种布局,既是中央政府致力推动的体现,也是这些地方领导人回应社会需求而勇于创新的结果。

  社会改革需要确立法治型的社会建设机制

  与经济改革直接促成一部分人先富起来的结果不同,社会改革的直接结果,是促成多项社会问题的直接解决。

  社会改革更带有公益性,能够促进社会幸福指数提升。社会改革会带来巨大的就业机会,包括养老、儿童照料、残疾人护理,由社会组织的发展而产生的新的社会需求以及产业结构的调整会带来巨大的经济机会。直接服务于各类困难人群,则能够使社会普遍感受到幸福,从而增进社会的稳定与和谐。

  但是,必须看到,社会改革面临的障碍还是相当大的。最主要的挑战,一是中国社会长期形成的国家崇拜理念,二是中国缺乏社会建设的经验。

  中国人普遍都有一种潜在的为国尽忠理念,这种巨大的民族优势走到了极端,就会对所有非国有事物产生鄙视和防范:国家允许民间社会那么发达吗?

  这种把国家空泛化、神圣化从而将国家与社会相对立的理念,将在相当长的时期阻碍社会组织和社会服务的发展。

  受此影响,虽然宪法保障信仰自由,实践中却把宗教信仰与封建迷信等同起来,把宗教组织提供的养老与孤残儿童护理照料服务看做是与政府争夺民心的行为。许多地方往往是先不由分说禁止这种服务,至于这种服务所解决的社会疾苦,则不太在乎。过去,有的地方甚至曾经发文禁止私人兴办孤儿照料机构,禁止措施十分严密,然而,那些没有被照料的孤儿谁来管,却只是用文件语言空泛回答。

  另一方面,我们长期以来通过仆人与保姆制度来解决家庭和个人的护理照料型社会服务问题,如何使这类服务成为一种有尊严和体面的行业并具有持续发展的内在动力,其实相当缺乏经验。在不知道怎么办的情形下,传统理念就会占据主导地位。

  因此,当务之急是要推进法治建设,以法治型社会建设机制,使相关的法律法规与公益慈善和社会服务协调起来。

  第一,加快慈善立法的进度,尽快从法律上解决民间组织注册难的问题。此外,推进社会组织立法的透明机制建设,让社会有参与的渠道,只有这样,良法才会产生并能够促进社会建设良性机制的产生。

  第二,学习国际经验,将中国制定的人类社会一时还没有地方可以实行的社会组织行为标准降低下来。须知,社会组织的工作人员是人不是神,也需要吃喝生活。因此,所谓社会组织行政成本的标准一定要向国际标准看齐。不然,虽看似崇高的道德标准,但只会造成虚伪。

  第三,打开各级政府特别是中央财政的护理照料型社会服务预算之门。现在的养老服务体系建设的缺位,还多在硬件方面。建立起护理照料的预算科目,使社会组织能够得到政府的财政支持,才会使社会建设获得体制性的保障。■

  王振耀为北京师范大学中国公益研究院院长

来源:财新《中国改革》 [关闭] [收藏] [打印]

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