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社会改革

江必新:社会管理科学化刍议

作者:江必新  时间:2012-07-09

  胡锦涛总书记多次强调,要扎扎实实地提高社会管理的科学化水平。社会管理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部门。提高社会管理的科学化水平,事关党的执政地位巩固,事关国家长治久安,事关人民安居乐业,对于继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。

  提高社会管理的科学化水平,需要在10个方面有所作为。

  一要统筹发展、稳定与法治的关系,以深入贯彻依法治国基本方略为进路,确保社会管理及其创新的法制化。在依法治国作为基本方略的条件下谋发展、求稳定,要树立发展是第一要务、稳定是第一责任、依法办事是第一要求的理念。依法办事的要求,在某个地区或部门,在某个时段,可能表面上与发展、稳定有些冲突、矛盾或不协调,但从总体上和整个阶段看,不仅是一致的,而且是科学发展、良性稳定的根本保障。试想,如果不遵守那些看似“影响效率”的法律,我们或许会为某些个人的政绩工程而牺牲社会正义和公平;如果不遵守那些看似“制约发展”的法律,我们或许会为非科学的发展支付惨重的环境资源代价;如果不遵守那些看似“碍手碍脚”的法律,我们或许会为少数人的为所欲为付出极大的道德成本和执政成本;如果不遵守那些看似“损害政府权威”的法律,我们或许会为知错不改的“执拗”而丢掉人民的信赖和拥护。因此,在加强和创新社会管理过程中,要坚守法律底线,确保社会管理理念、制度、体制、机制、方法创新的合法性。要加强社会管理法律法规的立、改、废和实施工作,严格执法,公正司法,及时妥善化解社会矛盾。要深入开展法制宣传教育,大力弘扬社会主义法治精神,增强全社会的法治意识,形成自觉学法守法用法、维护法律尊严和法律秩序的良好社会氛围。要坚持形式法治与实质法治的统一,既追求“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,又追求“良法之治”,对于现行法律中不适应发展、改革、创新需要之处,可依次通过法律解释、法律的选择适用、建议修改法律、请求立法机关授权“先行先试”等方式予以克服。同时,可以考虑允许政府在一定范围内有条件地遵循“法不禁止可先试”的原则。

  二要统筹社会管理与社会建设的关系,以严格贯彻执行科学发展观为进路,确保社会管理根基的稳固化。社会管理是社会建设的组成部分,社会建设是社会管理的基础和前提。加强和创新社会管理,首先要抓好社会建设。要按照统筹经济社会发展的要求,高度重视建设的协调性和可持续性,把科学发展作为解决社会管理领域存在问题的基础,建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互围绕的机制,从源头上、根本上、基础上解决问题、减少矛盾。要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标,完善保障和改善民生的制度安排,认真解决经济社会发展中的现实矛盾,处理好当前群众关心的难点问题,维护好人民群众的合法权益,维护好社会公平正义,确保社会管理根基的稳固,确保社会既充满活力又和谐稳定。要做到边建设边管理,克服先建设后管理的认识误区,避免只建设不管理造成问题成堆、积重难返的局面。

  三要统筹管理与服务的关系,以深入推进服务性政府建设为进路,确保社会管理目标的人本化。要深刻认识到,“发展为了人民”、“发展依靠人民”、“发展成果由人民共享”是新时代中国共产党人对人民的庄严承诺,建设服务型政府是兑现这个承诺的实际行动。要坚持以人为本、服务为先,坚持人民主体地位,把群众满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点,寓管理于服务之中,在管理服务中加强群众工作。要以深入推进行政管理体制改革、建设服务性政府为契机,转变观念、调整职能,确保社会管理的目标具有正当性、人本性。要进一步理顺接受服务与社会贡献的关系、共建与共享的关系、有限资源与无限需求的关系,充分发挥党的领导的政治优势和社会主义制度的优势,推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

  四要统筹政府、社会与个人的关系,以强化自治和倡导共治为进路,确保社会管理主体的多元化。我国的治国理政,本质上是党领导人民当家作主,是公民共同参与的共建、共治与共享。经过长期探索和实践,我国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在此基础上,加强和完善社会管理格局,要充分发挥党委在社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用,强化政府社会管理和公共服务职能,引导社会各方面积极有效地参与社会管理服务,保障社会安定有序和谐发展。要注重发挥党领导下的工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织在社会管理和公共服务中的桥梁纽带作用,注重发挥群众参与社会管理服务的基础作用,扩大基层民主,扩大公民有序政治参与,依法保障群众知情权、参与权、表达权、监督权。支持和推动社会实现自我管理、自我监督、自我服务,形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。

  五要统筹社会管理主体与被管理主体的关系,以强化公众参与为进路,确保社会管理程序的民主化。公众不仅是社会管理的主体,也是社会管理体系的基础。不断扩大和深化公众对社会管理的参与,既是社会管理科学化的客观要求,也是社会发展和社会主义民主政治的必然要求。要充分运用平等沟通、协调、协商、引导等办法解决问题、化解矛盾。要完善公共决策公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度,健全民主决策程序。凡是涉及群众切身利益的重大事项,都要充分听取群众意见,防止因决策不当而损害群众利益。要高度关注公众参与的有效性,避免公众参与变成走过场、走形式,发挥不了实际作用。要注意防止公众参与可能带来的问题,特别是避免特殊利益集团在参与过程中利用其优势地位不正当地左右公共决策。要高度关注对自治型管理负面影响的控制,通过强有力的外部监控机制促使其自我约束机制的健全,避免其背离社会管理的目标。

  六要统筹社会管理目的与社会管理手段的关系,以建立科学的绩效评估制度为进路,确保社会管理效果的可控化。要注重社会管理目的的正当化,把人的自由、尊严、幸福,尤其是最大多数人的幸福作为基本价值目标。要关注社会管理活动的类型化,做到分类管理、对症下药,避免“一刀切”。要重视社会管理手段的精细化,克服粗放型社会管理的弊端。要注意社会管理手段的自我调适,建立自我反馈、自我修复、自我完善的机制和应急处理机制。要加强对社会管理规律的研究,科学配置社会管理资源,重视现代科学技术在社会管理中的应用,加强社会管理信息化建设,提高社会管理效能和服务质量。要坚持立足国情、改革创新的原则,从社会主义初级阶段的基本国情出发,在总结我国社会管理成功经验的基础上,借鉴国外社会管理的有益经验,积极稳妥地推进社会管理创新,努力使社会管理体现时代性、把握规律性、富于创造性。

  七要统筹政府管理权与公民生存权、共享权的关系,以完善合法权益的维护机制为进路,确保社会管理关系的均衡化。深刻认识我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情,人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾,发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出,解决各种社会问题的物质基础还有待加强,政府的管理权仍需强调和保障。与此同时,要尽最大努力保障公民的生存权和共享权,保障人民的当家作主地位,让每个人共享经济社会发展成果。要健全权益利益协调机制,正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,建立科学有效的利益协调机制,统筹协调各方面的利益,兼顾各方面群众的关切。要健全群众权益保护机制,高度重视群众诉求,完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制,依法及时妥善处理群众的合理诉求,坚决纠正损害群众利益行为,切实维护群众权益。要健全社会矛盾调处机制,完善矛盾纠纷排查预警、调解处置机制。健全社会稳定风险评估机制,凡是与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项,都要进行社会稳定风险评估。

  八要统筹社会管理的有效性与可接受性的关系,以扎实推进和谐社会构建为进路,确保社会管理方式最大可能的柔性化。牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口,通过协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾和深入细致的群众工作,维护人民群众利益,促进社会公平正义,保持社会良好秩序,有效应对社会风险,为党和国家事业发展营造良好的社会环境。要坚持社会管理方式的刚柔并举,尽可能地把强制性、刚性因素限制在最小范围之内。要在强化社会管理手段有效性的同时,关注社会管理的可接受性,充分应用一些软性、柔性化的手段,尽可能地促进对话型管理、市场化管理、协商型管理、契约型管理、激励型管理、调解型管理。同时也要注意柔性手段所适用的条件及其弊端,注意与刚性手段的有效配合,避免软弱涣散现象的出现。

  九要统筹社会管理与管理社会管理的关系,以强化对公权力、准公共权、服务职权的制约为进路,确保社会管理权运行的正当化。要正视加强和创新社会管理对法治政府建设可能的消极影响,避免“加强”社会管理导致权力违法扩张,高度警惕特殊利益集团或群体对管理主体的“俘获”,避免社会管理权的腐败和滥用。要做到既加强社会管理,又加强对社会管理的管理。要高度重视社会管理制度建设,大力推进社会管理基础性制度建设,建立健全社会诚信制度,着力推动社会规范建设。要坚持依法办事,使各项社会管理工作有法可依、有法必依。在对管理者进行管理的时候,既要关注刚性的权力(如制裁权力)的滥用,也要关注那些柔性的管理权、服务职权可能的“寻租”现象。要创新管理的方式,善于将新的约束机制和控权方法融入规范、监督、救济、责任等各个环节之中。

  十要统筹法律手段与其他手段的关系,以综合施策为进路,确保社会管理手段的有效化。在法治条件下进行社会管理,需要把法律手段摆到更为显著的位置,充分发挥法律手段所具有的确定性、普遍性和权威性的优势。同时也要看到,调整社会关系的手段是多种多样的,除法律手段外,还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进的管理、技术手段等等,这些手段都有其长处;要看到法律手段不是完美无缺的,也有其固有的缺陷和不足,包括滞后性、抽象性、过于刚性等;要看到法律手段的适用不是无条件的,有其特定的适用对象和范围。要全面而理性地看待各种手段的有效性和局限性,综合运用各种手段之长,使其相互配合、相互补充,通过综合施策,确保社会管理手段的有效化。

  (作者:最高人民法院副院长)

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