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社会改革

周瑞金:社会管理创新 实质在深化改革(上)

作者:周瑞金  时间:2012-07-11

  当前对加强社会管理创新有各种不同看法,有人认为就是加强社会管理,把外来流动人口管起来,把几亿网民、手机用户管起来,把特殊人群管起来;有人更认为就是加强社会控制。这里要防止进入两个误区:一是把社会管理等同于社会危机管理和社会问题管理;二是把社会管理当作政治控制,不承认社会管理中的市场逻辑和社会自治逻辑。社会管理创新的真实涵义,应当是在深化改革的精神统领下,创建社会管理新格局,还权力以规范,要求国家以法律力量和行政力量给社会一个自治管理秩序,让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理;在非常态情况下,也可以用组织力量自我控制,降低国家运行成本和管理代价。这是中央提出社会管理创新的一个基本理念。所以,加强社会管理创新的实质,就是深化社会体制的改革与建设。

  我对社会管理创新有以下十点思考:

  第一,我国长期的小农经济,挤压了社会空间,因此今天提倡社会管理创新,首先一个前提是还社会一个空间。中国自秦朝实行郡县制以来2000多年的社会,一直是一家一户的小农经济,只有国与家两极,缺少社会空间,所以儒家历来只提倡忠与孝观念。这与欧洲国家不同,他们在中世纪封建统治下,有农村公社组织,有集体交往的社会空间。所以,资产阶级一起来,就出现市民社会,马克思对市民社会有大量论述。西方市民社会偏重于保护私有产权、人权,成为与公权力相对的私人领域。我国在计划经济体制下,国家公权力实施全能主义治理,统包揽办社会事务,公民全变成“单位人”被管起来。直到改革开放以后,才逐渐生长出社会空间。

  第二,不同国家存在不同的社会管理模式。根据政府与社会力量在社会管理中地位与作用的不同,世界上的国家存在三种不同模式:一种是政府主导、社会协助的模式,政府在对社会生活、社会事务、社会关系进行规范、协调和服务,并在提供相关公共产品和服务中处于主导地位,社会组织和社会成员处于协同配合的地位,他治他律比自治自律更重要,强制秩序比自发秩序更普遍,政府是社会服务的主要提供者。我国目前提倡建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理新格局,就属于这种模式。这是比较符合我国国情实际的。第二种是国家与社会、政府与公民对社会合作管理。社会领域三大部门即公权力、社会组织、企业形成各自独立的力量,成为社会管理基本主体,他们是平等的伙伴关系,在社会管理中责任共担,资源共享,彼此之间有分工,又有协作与协商。这是欧美一些国家良政善治者所追求的社会管理模式。第三种是社会主导、政府协助的模式,社会生活中社会自治优于政府管理,自治秩序优于强制秩序,市场机制和社会力量成为社会服务的主要提供者。欧美主要国家早期阶段社会管理大都采用这种模式。二战后进入福利国家时期,政府开始发挥主导地位和作用。但随着近年新公共管理运动的兴起,又逐步转向良政善治者所提倡的那种社会管理模式。这是值得我们关注的世界社会管理潮流。

  第三,我国领导人在社会管理统包统揽时期,已经认识到这种模式存在的问题了,但是只有到今天才有条件解决这个问题。毛泽东同志曾经讲到社会管理问题:“社会这个东西,有自己的发展规律,是违背不得的,它老大得很,不管什么主义管它,一概不理。要是违背了它的发展规律,是要受惩罚的。我们把制度和方法,总死死捆在一起。比如,农村实行集体所有制,这是社会主义制度,应当坚持,这是对的。但我们共产党办事很蠢,把老百姓百分之八十都包起来,只让他们自己搞百分之二十,结果是包而办不好。我看要把它倒过去。老百姓百分之八十的事都由他们自己来办,我们只包百分之二十就好办了。”毛主席敏锐地发现计划经济体制下的社会管理问题,提出社会管理有其自身规律,不以社会制度为转移,这是很有见识的。我国社会体制改革大体经历两个阶段。一个阶段从1978年到2004年左右,配合市场经济体制改革,改革劳动制度,实行劳动合同制,形成劳动力市场;并进行收入分配制度与社会保障体制的改革;教育、医疗卫生等社会事业体制的改革;城乡社会管理体制的改革等。另一个阶段是2004年以后,提出落实科学发展观,党的十六届四中全会就建设和谐社会若干重大问题作出决定,明确提出与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革相配合的“社会体制改革与创新”的任务。党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设。从此,社会体制改革与社会建设,作为中国特色社会主义建设“四位一体”总体布局的重要任务,摆到重要议程上来。

  第四,我国社会经济转型带来七大变化,成为社会管理创新的新课题。改革开放30多年来,我国社会发生了重大变化,概括起来有以下七个方面:1.由单位人到社会人,社区变了;2.冲破户籍限制,人口流动了,2亿农民工流动大军反映我国大规模就业的不稳定现象;3.就业体制变了,从包分配到自找职业,找关系、背景、后台,成绩好坏与能力强弱变得不确定了;4.住房体制变了,有的成房产主,有的成房奴,有的成买不起住房的愤青;5.社会组织变了,过去靠人民团体,现在要靠民间社会组织了;6.公共舆论空间变了,过去靠主流媒体,现在有新媒体、自媒体,成网络社会了;7.最重要的是社会结构变了,形成三大社会主体——以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统;由政企分开形成以企业主为代表、以企业组织为基础的创造财富的企业系统;上世纪90年代开始大量民间组织与非赢利组织涌现,以公民为代表、以社会民间组织为基础的公民社会系统开始产生。各类社会组织从业人员迅速增加,专职人员540万人,兼职人员500多万人,注册志愿者2500多万人。他们在规范行业行为,维护市场秩序中发挥了重要作用。对社会民间组织的认识,从原先的否定、怀疑为主,转变为肯定和支持为主,但偏见依然存在,特别是把社会组织设想为政府的天然对手,这种观念挥之不去。所以目前总体说,我们对社会组织还是制约大于鼓励,有关的法律法规还很不完备。这种现状是不利于社会管理创新的。

  作者系《人民日报》原副总编辑、中国社科院研究生院博士生导师

来源:南方日报 [关闭] [收藏] [打印]

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