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社会改革

柯联民:试论协商民主和法治视域下的社会管理

作者:柯联民  时间:2012-07-22   浏览次数:0

  改革开放以来,随着经济、政治、文化等的不断发展、变化,中国社会进入了一个转型时期,而在经济成就取得举世瞩目的成就同时,由此引发的社会体制、结构的不适应和冲突等问题逐渐显现,这些对社会管理提出了新的要求。发端自西方的协商民主理论,有着协调多元主体利益并通过公共协商达成共同利益的核心追求,值得社会管理理论和实践的反思。

  自从1980年美国学者约瑟夫·毕塞特(Joseph Bessette)提出“协商民主(deliberative democracy)”概念以来,西方学术界越来越关注这个民主理论的新发展。同时,对于协商民主的定义、内涵以及实践运行的相关争论从此概念产生之初就没有停止过,从内涵来看就有作为政府形式的协商民主、作为决策形式的协商民主和作为治理形式的协商民主等,从特征上看也有多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性和理性的阐述。[1]无论学者们关于协商民主概念及内涵的论述存在多种理解差异,但在其中都具有共同的核心的理念共识,即公共协商。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式,而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益,而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”[2]从这个价值追求的核心看协商民主,它在肯定公民积极参与政治生活的同时,又强调政治与社会的界限,将公民追求和保障个人权利架构在以理性为基础的协商程序上,通过完善民主程序、扩大参与范围和注重自由平等的对话、讨论、审议和协商来消除利益冲突,以达成公共利益和个人利益的和谐实现。

  近年来,通过对国外论著的翻译、介绍和研究,中国对协商民主的研究逐步深入,并且逐渐与中国实际结合,对政治思想、法治建设等领域产生了理论冲击,虽然争论不断,但可以看到一种中国对协商民主理解的共同趋势,“中国对协商民主理解的实质,是在不同利益群体的形成、民众参与要求日益高涨和多党合作逐步活跃的情况下,对如何整合群体利益、扩大政治参与、推进社会和谐而作出的一种政治选择。协商民主在当代中国的关键,就是要推进公民有序的政治参与。”[3]当前的中国社会,正从传统走向现代的全面转型,这种转型不仅仅是经济发展的转型,而且涉及政治、社会生活、文化心理等方面的转型。而在转型过程中突显的利益多元化、矛盾复杂化、冲突多样化等不确定性因素也构成了中国社会的转型风险,也是对社会管理的极大挑战。由此,本文试图以协商民主理论和法治理念的视域和角度,对社会管理的基本价值取向作一分析,以期有所裨益。

  一、“公共理性”与社会管理的公民化

  作为协商民主的一个重要特征,理性是贯彻于协商民主程序的整个始终的。在协商的程序中所开展的对话、讨论、辨别,都是建立在各个利益主体、意愿代表的理性基础上的,这个过程不是简单的情绪化表达,也不是视自己的意见为最终意见,而是理性地交换相互意见,即使双方都说服不了对方,也能让双方在讨论中理解、领会、反思对方的意见,对各种建议进行批判性的审议,以期在加宽理解的视域后能超越自己的利益界限,达成互解和妥协。这不仅使得协商的结果在合法性上达到获取,还可以对协商结果的具体实施产生效果,更是基于一种“公共理性”的存在。

  当然,并非所有的理性都是公共理性,在罗尔斯看来,“公共理性在三个方面是公共的:作为公民的理性,它是公众的理性;它的目标是共同的善和基本正义问题;它的性质和内容是公共的,因为它是由社会的政治正义概念所赋予的理想和原则,并且对于那种以此为基础的观点持开放态度。”[4]罗尔斯所指称的“公共理性”是存在于平等公民之中的理性,而且并不是作为公民个体的理性,是作为一个集合体的理性,这是基于公民们在制定和修改宪法、法律的过程中,彼此向对方施加决定性的政治和强制性权力。“作为合理而理性、并且知道他们承认合理的宗教和哲学原则多样性的公民,他们应该能够解释其彼此作用行为的基础,在这样的行为中,每个人都可以合理地期待其他人都支持符合其自由和平等的行为。”[5]公共理性对协商民主的关键影响就在于,这种“公共理性”的内容所指向的理性价值,是依据其基本结构的正义原则和追求合理的讨论原则,使公民在正义观念的框架内展开其基本讨论,并且每个人都准备坚持和捍卫这种原则,由此而使“公共理性”基础上的政治观念具备某种公共的正当性基础。当前中国的社会管理,理论上需要有一个公民化的,尤其是社会管理过程中的行为公民化的价值取向,使得社会管理不仅仅是被看作是个体或局部行为和利益的协调,而更是一种基于“公共理性”存在的公民行为追求。这可以使社会管理不仅在表层的实施中取得效益结果,就如有协商民主理论家说,“政府官员必须认识到协商的表达价值还存在着实践上的理由:协商不仅有助于制定完善的公共政策,而且还能够促进这些政策的实施。”[6]而且使社会管理形成一种深达肌理的公民理念,这种理念并不简单视利益观点一致和冲突解决为目标,而是公民精神的最终表达,更是社会管理最终的实施保证和理想效果。也正如罗尔斯所说的,“公共理性并不会经常导致各种观点的普遍一致,它也不应如此。公民从各种观点的冲突和争论中学习并获益,而当他们的主张遵循公共理性时,他们就认识并深化了社会的公共文化。”[7]

  二、“公共参与”与社会管理的社会化

  正如市场经济在中国还很不规范、很不成熟一样,以民间组织为主体的公民社会也处在生长发育阶段,远未定型和成熟。[8]中国公民社会的建立在一定程度上,要有赖于公民和各种组织的参与积极性。“公共参与”是协商民主的核心理念之一,其强调要让制度和政策的利益相关方积极地参与到协商过程中,在参与过程中表述自己的建议,呈达自己的理由,理解他人的意见,而形成相对一致的共识。所以从这个角度看,公共参与是扩展和深化公民社会活动的基本载体,而参与的价值,就在于协商过程在形式上的可能性,在于制度和政策的意见广泛性,还在于对未成形、未成熟的公民社会的培育。

  另外,“公共参与”的一个重要内容和目的就是共识协商。“在协商民主那里,共识是合法决策的基础。”[9]可以说,协商民主的最终追求是在允许保留不一致情况下达成相对一致的共识,这是公共参与的理想。“公共参与”的途径是多样和复杂的,这是由社会的多元主义决定的,参与的形式并不一定完全是由政府主张和主持,很多方面是由社会组织进行的,这也是由这会的多元化决定的。而多元的最终取向是共识的达成。社会管理要在理念上偏向“公共参与”和共识协商,主要是应对多元社会、矛盾社会之下,对各种利益冲突的调和作用。而这种“公共参与”和共识协商理念,就要求社会管理在具体进行过程中,并不是讲求“管理”的取向,更不是追求制度和政策向最终获取,而是能够将社会管理的内容和形式,真正地在“社会”中展开。这种公共参与和共识协商对社会管理的价值就在于,能够明确制度制定的具体指向,更加宽广地考虑各种意见,从而让管理能限向社会扩展,达到的共识也是在公共参与的基础上,为各利益主体方所认可,并且这种认可不仅仅是政治的推动,还更应是管理社会化的结果。社会管理的重要价值取向之一,就是要将社会管理社会化,其虽然没有建立公民社会的目标,但社会化的趋向却是社会管理的必然追求。

  三、“理想商谈情境”与社会管理的程序化

  哈贝马斯曾提出协商民主的“理想商谈情境”,主要包括:一是充分开放,不仅对于参与者保持开放,对于议题、程序以及其他相关的事项都应保持开放;二是人人平等,即所有参与者一律平等,商谈中惟一的力量是那些令人信服的理由;三是真诚表达,参与者应真实地表达自己的意见,如果言不由衷或委曲求全,自己就会忍受由此而带来的不利后果,如果出于个人的利益和偏好而对他人施加策略性影响,就会在面对质疑和批判而提供论证理由时变得捉襟见肘;四是自由沟通,即商谈中任何人都可以提出自己的主张、要求或建议,但是所有主张、要求或建议都必须接受批判的检验,而受到批判的主张者应提供理由为自己辩护,只有那些理由充分的主张、要求或建议才具有更多的机会得到人们的认可。[10]

  哈贝马斯的这种“理想商谈情境”,主要是体现“开放协商”和“平等协商”的程序意义,也只有在开放和平等都能够在协商程序中得以体现,才可以继续对表达和沟通进行追求。开放协商意味着在具体协商过程中,协商主体对协商本身的态度是否明确,具有应如下表现:第一,制度或政策的协商是对所有社会成员(公民)开放的,不能因为协商的具体内容只涉及到部分主体的利益就缩小参与协商的范围,有时候,理性地邀请第三方或利益无关方参与协商,对协商过程本身也有提高公允度的作用。第二,有关协商信息的开放,这种信息包括各方掌握的有关协商内容和各方利益主体的意见信息,尤其是转型时期的中国,政府仍然是各种政治、经济资源的主要调控者,对协商信息公开应该负主要责任,如果在协商过程中进行的是信息不对称或是信息埋没的讨论、对话,这种协商也会因为在实质存在巨大瑕疵而导致结果的合法性质疑,与公共理性也是背道而驰的。其三,是协商程序的开放,包括协商准备和步骤的公开、协商参与主体资格的公示、协商经过的开放和协商结果的社会告知等,从协商民主对程序理念的追求角度讲,程序的开放是影响协商结果的实质环节。

  另外,在平等协商方面,平等可以说是人类社会构建民主的基石理念,而平等观念在中国传统社会中体现的不是很充分,有些情况下甚至还比较淡泊。在协商民主的理念之下,任何社会管理的观念和形式首先需要确立平等的理念。这种平等的理念应该包含三层意思:其一,社会管理在具体的制度和政策的协商中,各方利益主体都是平等的,政府也只是具备平等地位的协商主体之一;其二,在具体协商过程中,各方利益主体的意见、建议都能给予平等的重视和回应,政府作为协商召集者更要注意;其三,在协商过程中,政府是作为掌握优势资源的一体而存在,而对其他利益主体方的参与条件都应予以平等的支持,这在目前情况下政府负责的社会管理改革中尤具现实和长远的价值。一般意义上,管理的目的在于目标的实现,社会管理也有其短期和长远、整体和局部的目标实现,然而“理想商谈情境”给出的启示,就是目标的实现有赖于协商程序的完整,社会管理的程序化不可忽视。

  四、“合法性追求”与社会管理的法治化

  协商民主理念之中,合法性追求可以说是其核心理想。“从最根本的意义讲,协商民主强调的乃是公民及其代表需要对其决策的正当性证明。他们都希望赋予其施于对方的各种法律以正当性。”[11]协商民主认为协商之所以能具备其结果的合法性是基于这样一种程序,在这个程序里,以参与者的意愿和集体的理性反思为基础,经过平等的讨论和对话,广泛考虑各方的利益和需求,最终消除分歧、达成共识。而社会管理的进行需要依靠制度和政策,这些制度和政策的合法性或正当性问题同样成为首要解决的问题,尤其在转型社会时期。而且协商民主合法性追求还在于一种基于决策协商的结果。决策协商的理念是针对协商具体过程中可能存在盲目追求形式而言的。决策协商理念要求协商各方在协商过程中,首先要做到拿出的制度或政策方案并不是最终决策,而是期待在协商过程中的讨论、对话,达成共识后才是最终定案。其次,需要转变的是,在决策协商理念下,决策者已经不是单一的政府主导,而应该是协商过程中的各方主体的在共同决策。社会管理需要法治化过程,首先也要面对合法性拷问,协商民主的这种程序恰恰可以对社会管理的制度和政策的合法性起到参照作用。也就是说,中国的社会管理在利益多元、诉求林立的转型社会时期,其制度安排和政策出台是否是在尊重公民意愿和集体的反思基础上,通过与各方利益主体平等对话、理性辩论而最终形成,将是保证这种制度和政策合法性的一个程序基点。

  协商民主“合法性追求”的另一重要内容是协商结果实施的合法,也就是协商结果实施的公信力取得,这同样在协商民主过程的公开与平等性可以得到映照。在协商民主理论看来,公开意味着协商过程的公开、各方意见的公开以及政策形成的公开,这种公开最终显示的是结果的公正。而协商的平等意味着协商主体之间的平等、获得意见阐述机会的平等、获知协商结果的平等,这种平等也是协商结果公正的必要条件。协商民主的公开、平等特性,可以让协商各方在协商过程中,相互认识、熟悉意见、亲近理想、共同密切关注结果的出台和执行,从而建立一定的甚至高度的信任。这对社会管理公信力的塑造具有相当的参照意义,也是社会管理法治化的实施途径。

  诚然,西方协商民主理论是对既存于当下的民主理论和实践的批判,是对长存于西方政治思想中民主理论的反思,而中国特色的协商民主是中国共产党领导人民通过革命夺取政权后,经过几十年的民主设计和实践逐渐发展和总结的,两者在形成路径、论证取向等方面都存在着差异,不能机械地进行耦合。但是,在不同的文化、历史背景下,在不同的经济、政治环境中,民主的模式本来就没有固定和一成不变的,都需要适应社会的发展。中西协商民主至少在沟通各方意愿、消除利益冲突、达成利益和谐的价值追求方面存在一定的交集,这种交集的存在,也能使得我们在构建社会主义民主社会、建设社会主义政治文明过程中启发观念,从而能够有协商民主的中国理解,并且在社会管理过程中有所借鉴。

  社会转型时期的一个主要表现就是各方利益的多元诉求,如果没有有效的社会管理,很容易出现社会的分裂与对立。另一方面,从治理理论看,世界范围的学者和政治家们都趋向于从以威权为主要特征、由上自下运行且单一的“统治”方式,向以互动管理为特征、通过协商合作等方式运行的“治理”方式转变。这对于中国的社会管理也需要有新的应对,具体到转型时期的中国而言,虽然治理的主体范围要比单一为政府的统治广,但是政府无疑还是要承担更多的责任。而“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[12]从这个意义上看,协商民主对推动中国社会管理的公民化、社会化、程序化和法治化,对“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,并应对转型时期社会风险有相当的启示。

  [参考文献]

  [1][9]陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京:中国人民大学出版社,2009.22-28.50-51.

  [2]乔治·M·瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实, 2004(3).

  [3]李允熙(韩国),杨波.协商民主中国化的理论和实践研究[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2008(4).

  [4][5][7]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉,陈家刚等译.协商民主:论理性与政治[M].北京:中央编译出版社,2006. 68-69.72.102-103.

  [6]Amy Gutman and Dennis Thompson,Why Deliberative Democracy?Princeton University Press,2004,p23.转引自陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京:中国人民大学出版社,2009.26.

  [8]参见俞可平.中国公民社会研究的若干问题[J].中共中央党校学报,第11卷第6期.

  [10]参见尤尔根·哈贝马斯,曹卫东译.包容他者[M].上海人民出版社,2002.

  [11]Amy Gutman and Dennis Thompson,Why Deliberative Democracy?Princeton University Press,2004,p3.转引自陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京:中国人民大学出版社,2009.53.

  [12]Jorge M.Valadez. Deliberative Democracy, Political Legitimacy, and Self-Democracy in Multicultural Societies. USA Westview Press.2002.p30.转引自陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京:中国人民大学出版社,2009.317-318

来源:国家行政学院学报 [关闭] [收藏] [打印]

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