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社会改革

刘培峰:处困养静

——社会管理的思考

作者:刘培峰  时间:2015-08-19

  帕特南专门做过意大利20年民主化改革的跟踪研究。意大利南方资源好,但经济发展北方好,因为北方政府有大量的社会组织来支持。经济发展与社会组织有没有关联?没有直接的关联,但是有间接的关联。因为社会组织发展以后,人们相互信任,经济运行的成本较小。

  我们的公共空间中,敏感的东西越来越多,其实区分敏感和不敏感的关键是,是不是开始把那样东西放在一个公共平台上讨论。只有经过讨论,我们才能有更多想法。马基雅维利说:“毋庸置疑,相对推行行政命令之艰难、获取成功之难料以及执掌权力之险峻而言,创启新秩序所具有的难度无出其右。所有旧秩序的受益者都是改革者的敌人,而改革者仅会从那些可能受益于新秩序的人当中得到半心半意的支持。此种半心半意部分源自他们对手握法律权杖政敌的畏惧,部分则源自人类的疑心。若非亲历,他们不会真正相信任何新生事物。”因为人类是有自身惰性的,惰性会带来很多东西。我为什么要讲社会管理体制创新的思考,因为中共十八届三中全会决定里有好几十项改革,但是前面有一个非常重要的提法叫“推进国家治理体系和治理能力现代化”。如何理解国家治理的现代化?如何提高国家治理能力?我们看看国外,或者说西方国家,或者说所有实现现代化的国家,他们是如何做的。我们会看到,现代化是从两个维度上展开的。第一就是国家政权建设,第二就是社会建设。

  国家政权建设是怎么做的呢?我们能看到大概的通行的,因为传统的古代国家,皇帝掌握君权系神授,不需要倾听民意,而近代国家的基础是主权在民,首先建立起现代意义上的代议制民主,其次建立起现代意义上的科层制度,在这种情况下才会有中央和地方关系的重新调整。有的国家本来以前是地方分权的,后来变成了单一制,比如说法国,它一下子把好几十个地方小领主变成了81个大区;而有的国家,过去是统一的,逐渐过渡到联邦制。分权和集权的趋势同时存在。在这时如何保证政府行动的合法性?是通过司法审查制度建立的。到20世纪时,各个国家基本上都建立了违宪审查制度,而中国目前制度上缺失这一点。中国的宪法实施问题依然是一个问题。很多行政命令缺乏有效的司法审查,千奇百怪。比如说,峨眉山管委会出了一个规定叫“礼貌山猴行为准则”,因为那里的猴子骚扰人,给猴子制定一个规则叫“要做一个彬彬有礼的猴子,不能抢游客的东西,不能调戏游客,尤其不能够调戏女游客……”我们忽然发现,行政权如此扩张。我们想把自己变成上帝,不但要为人立法,也要为自然、动物立法,非常奇怪。还有更奇怪的。人们会发现,权力缺乏制约会带来很多问题。而西方国家基本上做到以公民权利重构现代政治体系。

  第二个方面是社会建设,也就是说重建社会的公共领域和公共秩序。在上述前提之下,现代政权和现代社会形成现代国家,提供良性的国家与社会互动格局;而良性格局没有形成的时候,就可能出现拉美悲剧。由传统的集权国家变到现代的民主国家,如果没有来自社会的支持和制约,国家可能是有序的还是无序的?很可能是无序的。因为政府缺乏支持的时候也就无效率了,这时社会就会失序,民众就希望一个强有力的领导人上台。当一个强有力的领导人上台,权力又是不受制约的,腐败等各种各样的事情又会出现,接着又一个民主运动起来把这个人推翻。这样就形成强权政治、社会混乱循环往复的局面。那么,中国在现代化过程中如何防止这个问题?依赖于制度建设、政治建设,也有赖于社会建设,没有社会建设这条腿不行。下面就此展开讲几点。

  首先需要看社会建设所面临的问题是什么,因为我们的公共政策或法律制度要从问题出发。目前存在四大问题。第一是政治制度建设的问题,第二是社会矛盾尖锐,第三是社会失序,第四是社会失衡。

  一,政治制度建设的问题。近几年来,尤其是在新一届中央的领导下,政治制度的建设有大的改观。前些年基本没有大的制度推进。但是,维稳思维依然左右着我们政治体制和社会体制的变革。统治和治理的矛盾依然是中国社会的一个深刻矛盾。我们仔细思考过没有,“稳定压倒一切”,这个“稳定”究竟是指稳定什么?如果说是“稳定社会秩序”,对吗?日益多元的社会里,社会秩序之间的相对不稳定恰恰是一个社会的常态,死水一潭恰恰证明这个社会是有问题的。不是指稳定社会,那么究竟指稳定什么?大概可以说是“稳定政治秩序”。那么“稳定政治秩序”又是指什么?是指长期执政吗?或者是说政治转换不要出现问题?但是,这个目标对于现在的政治体制来讲,负担过重。因为固定不变的东西难以长久,只有变迁之中才能稳定。没有一个社会参与的格局,危机迟早会有。历史上,社会矛盾的存在并不意味着社会危机的开始。什么是社会危机的开始?是社会的参与程度太低,精英开始边缘化。当边缘化的精英开始集结的时候,社会的矛盾就开始了。例如,洪秀全为什么会造反?开玩笑地说,是因为洪秀全没有考上大学。当他还有一些想法,而体制又没有给他创造上升空间的时候,他就变成了体制的反对面。这时就在体制的边缘聚集了大量的不安定的人。所以第一个问题就是,目前维稳这一目标可能就是不稳定的根源。第二,维稳的手段是什么。我在基层法院做过法官,现在的维稳是两种方法:第一种方法是压制;第二种方法是当压不下去的时候,人民内部矛盾拿人民币来解决。最终结果是把矛盾弄得越来越大,因为把这个事情解决掉不是通过体制而是通过压和贿买的方式。这是不良的,你要把问题解决,你最好把问题闹大一点,最好像古时候窦娥冤那样,六月天下大雪,惊天动地。这种方法不利于解决问题。这时一级一级往上推,而且有的变得无解。河北有一个案子本来很简单就能解决的。这个案子是,一个团级干部转业前有随军家属,这个随军家属跟着他在部队里待了很多年,而这个军人在转业的过程中离婚,很快又结婚了,他把转业的权利给了新夫人,原来的那个夫人就闹起来。这个问题在当时要解决的话,办法很多,但是一直拖,拖到最后没办法她就不停地上访,后来地方政府想解决要给很多钱,说我们给你很多钱你看行不行。上访的这个人要给帮过她的人打个招呼,地方政府又不同意并且不给钱了。而且这个人长期受到压抑之后,精神上是有问题的。这种有精神问题的上访者我也接触过,因为很多人长期受到压抑之后就会这样。所以说,维稳的方法也是不稳定的根源。第三,维稳还会使很多社会矛盾激化。例如,新疆问题表面上看是新疆的问题,但其实新疆的社会矛盾背后深刻的社会根源跟我们内地没什么大的差别,依然是发展中的不同人群之间的矛盾。不过,新疆政府愿意把新疆问题说成是内部不平衡的矛盾还是找一个理由?找一个理由说三股势力的操纵,民族问题在起作用。把这个说成是三股势力和民族矛盾的时候,地方政府是不需要承担责任的。没有哪一个国家把民族、地域、宗教问题纠缠在一块儿就能够把问题解决了,而我们却偏要走这样的路。很多地方政府为了掩盖问题,把问题归咎于外来的力量。看错了问题以后,问题变得更难解决。所以,我的第一个观点就是,维稳是要有的,但是“稳定压倒一切”这种口号出了问题。稳定没压倒别的,压倒了改革。

  帕特南专门做过意大利20年民主化改革的跟踪研究。意大利南方资源好,但经济发展北方好,因为北方政府有大量的社会组织来支持。经济发展与社会组织有没有关联?没有直接的关联,但是有间接的关联。因为社会组织发展以后,人们相互信任,经济运行的成本较小。

  二,关于社会矛盾。近些年来,社会矛盾非常多。2006年时社会矛盾事件是四万多件,到2010年十万多件。有这么几个基本特点。一是矛盾对象由普通群众之间的利益转变为对抗政权机关。福建南平幼儿园杀人案,网上发了当时老百姓编的两条标语:“杀学生是混蛋,杀贪官是好汉”“冤有头债有主,向南走是政府”。矛盾如此尖锐。另外一个,江苏的事件,我做过调查。我们当时宣传说人民解放军非常爱护百姓,不愿意住到百姓家里,真实情况是,维稳的武警既在当地住不到宾馆也在当地买不到水。我们过去的血肉联系到哪里去了?二是普通群众成为社会泄愤对象,社会不安全感在增加。农村和城市都出现这样的问题。例如,女大学生被强奸或者被杀的案件发生多起。为什么会产生这种现象呢?社会底层在解体。我自己也是农村出来的,家乡那个村子以前有103个人,现在只剩下17个人。有两类人在农村待着,一类是老年人、留守儿童。但是你们没有注意到另外一类人,是什么呢?是光棍汉。为什么农村里很多人都要移民到城市里来?因为农村里没有小学和中学,你不想去城里就没有别的办法。另外,没有结婚又没法融入社会的人在城市边缘地带也存在。大部分人都跑到城市里去了,有一些人没法融入社会就在边缘游荡。于是,农村里一方面留下没有自我保护能力的人,另一方面有一些社会危险分子在边缘游荡,他们时刻都在等待猎物,这是我们要非常警惕的。我们过去只注意到了第一类人而没有注意到第二类人。现在也在做一些初步的改革,但农村的一些基本问题又出现了。在陕西,有农民住在猪圈里,为什么?非常简单,如果你不住在猪圈里,猪就被人偷走了。我到山东一个地方调研,那边的情况是,你要来偷我的牛,我就把枪架在你的脖子上,说我只要钱不要命……我们怎样解决这个问题?三是诉求由经济利益转变为政治权利。广州本田罢工事件跟过去的罢工不太一样;过去罢工的缘由比较简单,就是没有涨工资或者因工受损害了。我2004~2006年到广东调研农民工时发现,有86家手外科医院,或者医院里有手外科门诊,而在北京,一家都看不到,为什么?因为加工制造业带来很多问题。当然有的问题是农民工自己造成的。有一个河南民工,机器转速很慢,直接拿手去弄而受伤,非常可怕。我就问他,回过家没有,他说我好好地出来给爹妈挣点钱,现在这样怎么回去呀?他受到了损害,但因为他试用的第二天就出了这个事儿,没有办理工厂的手续,工厂不承认,不给予赔偿,他又得不到亲情的抚慰,哪一天受不了的时候,他可能会报复,那种代价可能是整个社会要承担。四是传统的社会矛盾与现代社会城市病并发。什么是传统的社会矛盾?就是不同利益的人之间发生争夺。而现代社会的矛盾是因为融合问题,不同族群之间在对抗。前几年在广东番禺和海南发生的案件,其实并不完全是本地人和外地人之间的冲突,但有的地方已经打出标语了,比如广东的一个小区就明确说出“不喜欢河南人”。传统的矛盾解决起来还是比较简单容易的。而现代社会如何让不同族群之间融合,需要下很大功夫。五是社会道德底线一再被突破。唐福珍案,我当时以为这是中国最后一件这样的事了,一个人非常惨烈地想拿自己的生命来捍卫那小小的一片居住地。而且唐福珍死的时候说的最后一句话,是要把她最美的照片作为遗像,她对生命如此热爱。但是我们会发现拆迁这种案子不只一次地发生,后来在山东甚至发生了拆迁公司雇凶杀人。这时安全感何在?那么总体上,现在的社会危机是在减轻还是在加重?从理论上讲,危机应该是在加深。为什么呢?危机大概有基本的顺序:分配危机、整合危机、参与危机、执行危机、合法性危机和认同危机。我们现在很多时候不认同。人们是双重语言的:坐在主席台上的时候,要讲一套话;在下面的时候、吃饭的时候可以讲另外的。这实际上表明人们在渐渐学会一种生活和生存技术。不认同的危机的另一种体现是,精英在向外移民。我也曾经研究过,为什么社会矛盾没有过分地产生各种问题,恰恰是因为有对外移民。如果没有对外移民,矛盾可能更大了。网上有一些激烈的言论,虽然看起来数量很小,但是需要我们反思。例如,有一帮律师想在某城市开会,有关部门不想让他们开会,采取什么办法呢,因为已经订好宾馆了,等他们去宾馆的时候,就断水断电,让宾馆说“不好意思,今天我们这个地方断水断电,不能开会”。网上最多的评论是关于一条船的。这种不认同的危机不但影响到我们自己,甚至影响到了香港和台湾。港、台最近为什么有问题?表面上看起来是当地的问题,其实是大陆的问题。当一个地方自主性和独特性面临丧失时,它就寻找一些东西去表达。这个问题我们到现在还没有深刻的反省。有一篇文章做了总结:《香港2013:一切坚固的都烟消云散了》。

  三,社会失序失范。失序的结果是整个社会在碎片化。社会化组织程度非常低。传统的社会结构在解体,新的社会结构其实根本没有建立。住在商品房里很长时间,都不知道对门的人叫什么。而在真正的有机社会里,人的个体联系首先是由个体到周围,再到社区。社区建设这方面基本上没有。另外,还没有基本的社会救助体系,没有基本的社会保护体系。农村也不再是我们生于斯长于斯的热土,而成了赚钱的地方。社会碎片化还因为相应的工人组织、消费者组织等缺失,导致很多问题。

  四,社会失衡。失衡的结果是,政府权力扩大,社会的权力没有起来。没有社会组织,政府就缺乏一个有效的帮手。为什么西方国家没有上访?因为具体执行的职能组织存在竞争,你不行我再换一家。另外还有试错机制,比如说一个部门的领导,想要推行一个政策,但是感到政策具有一定的危险,怎么办呢?就去问询经常联系的智库、利益组织,看社会的反应是什么。当社会的反应好一点以后就立即把政策实施了,社会反映不好时就先不要做。有一个缓冲和试探的过程。我们现在是既没有制约机制,也没有试探机制。地方政府里这个问题就更严重了。市场里,因为缺乏对消费者权利的保护,市场就变得泥沙俱下了。在工厂里,没有独立的工会制度(我说的这个独立不是指独立于党的领导,是独立于工厂的),没法制约工厂;现在的工厂跟传统的不一样,你要去检查一个工厂是进不去的。它让你去也行,你去的时候它就变得好好的。谁真正了解情况?是工人,但是工人没有权利。这是造成的一个失衡。另外的失衡是,整个社会上升的通道在减弱。我举两个例子,第一个以我自己为例。我是农村来的,我经常反思说,如果我在今天上大学,还能不能做到现在这个地位。我总结,现在大学里有两个趋势,第一个是男生全面不如女生,这个不是指学习的用工程度,还包括待人接物,女生都比男生强。第二个是城市里的孩子,而且家里背景越好的孩子往往表现得越好:很努力,而且因为视野开阔,知道该学什么。而农村的孩子,一来的时候跟不上,等明白的时候,就已经过了一两年了。带来的结果是在起点上就输了。整个社会权贵化,是一个在能够上升的空间中需要拼爹的时代。在地方政府里,例如,我很熟悉的一个法院,有80多人,现任院长、副院长、政治部主任、食堂管理、司机之类,与前任院长是亲戚关系。家族化现象,不但在政府里有,在国企里就更有了。整个社会上层板结化、下层碎片化的趋向非常严重。当社会精英阶层失去上升通道而边缘化和在边缘集中时就相当令人可怕。一个大学生,读那么多年,花那么多钱,最后出去工作,我们法学院的学生在基层法院每月只拿800元到960元,因为这个法院是没有编制的,只能是聘任,没有公务员资格。不是法官太少,而是办案的法官太少。一个法官同时开三个庭的情况,严重损害司法程序公正。关于失衡的问题还有就是公共舆论没有形成,社会失去了方向感。缺乏不同声音,少了选择性,也就少了可能性,而很多问题恰恰是需要在非常激烈的争论之中得到妥善解决的。网络上的讨论现在也逐步被屏蔽,整个社会的讨论是不公开的。   

  帕特南专门做过意大利20年民主化改革的跟踪研究。意大利南方资源好,但经济发展北方好,因为北方政府有大量的社会组织来支持。经济发展与社会组织有没有关联?没有直接的关联,但是有间接的关联。因为社会组织发展以后,人们相互信任,经济运行的成本较小。

  公民社会的意义

  对于上述问题,核心的解决恐怕在于政治体制改革,不予赘述。首先,我还是讲社会建设是解决问题的关键。没有社会建设,政府既没有了社会治理的有效手段,又缺乏了帮手,导致所有的矛盾最后都向政府机构集中。第二就是克服碎片化和失衡。第三,社会信用体系的危机也是由于公民社会的缺失。总结一点就是,中国今天的改革,终于认识到,不能一条腿走路,还是要社会建设。在社会建设的过程中需要重新理解公民社会的意义。

  公民社会是怎么形成的?是在西方国家变迁过程中形成的。

  首先,西方国家的民主制度是脱胎于封建制度。民主制度本质上讲有很大的脆弱性。封建农奴是没有自由而有保障的,如果领主没有履行职责,国王就会把其封地取消,领主自己也很没面子。建立民主制度的时候,原来的社会保障性机制没了。另外,原来的社会是有组织的,到了民主社会,原有组织解体,没有组织了,需要新的组织机制,还需要新的制约机制。当没有社会组织的时候,直接面临的是强有力的政府,没有行动能力但有很大权力的政府和一个零散的社会。西方的公民社会恰恰是在这个过程中再组织化,通过结社组成的。

  第二,它是与公民资格的扩展相关联的。

  第三,国家和社会的关系,是不是对抗关系?早期有过对抗关系,但是现代国家与社会基本上是良性互动。美国的国家与社会也存在很大的合作关系。比如美国的一个小镇,社会保障制度大概由两部分组成,一是政府提供的保障,但是政府自己不做,是委托给一个社会组织在做。社会组织既有工作人员又有志愿者,包括班车、给小孩作辅导。二是宗教组织和其他社会组织在做,做得非常体面。他们怎么发东西呢?一周发两次(从细节上尊重穷人,尊重他们对生活的向往)。欧洲有更多这方面的例子。这个东西不是我们想象的那么敏感。公民社会对我们有很多作用。今天也有很多杂音,比如说,有人写应该叫“人民社会”不能叫公民社会。什么是人民社会?人民社会和过去的臣民社会有什么差别?如果百姓没有基本的权利和自由,没有参与和分享,哪里来公平和秩序?

  那么怎么来建?我们现在在建的时候面临很多阻力。一是有反对思潮,针对利益集团,民粹化思潮非常高,包括对政府机关的负面评价,这严重影响到我们日常工作的进展。那么,利益集团好不好?现代社会,当利益多元化的时候,利益集团出现是正面现象,关键是要让利益集团之间产生相互竞争、相互制约。我们今天的问题是利益集团太少,而出现了特权集团,缺乏组织化,从而易于民粹化,阻碍常规应当进行的改革。二是社会改革相对于经济改革更困难。因为经济改革开始是一个增量改革,人们一般都是得益者;而社会改革是对利益进行重组,问题就非常明显。比如,中央要求行业协会脱钩,谁愿意谁不愿意?体育协会就很不愿意,文化部肯定很不愿意,国家体育总局也很不愿意,发改委、工信部也不愿意。既解决人的问题,又解决上升通道问题,真正触碰每一个人的利益时就会碰到很大问题。如何在改革过程中让所有的人能够不因改革失去更多的利益,这个问题恐怕需要考量。这个问题不是个人的问题,而是社会体制的原因造成的。社会改革的更大难处在于一些社会组织已经成为阻碍力量。比如,工会独立于工厂行不行?完全可以。但原有的社会组织已经把社会的公共空间瓜分了,它担心新的社会组织出现挤压它的生存空间,更重要的是影响它在整个政权里的位阶。比如,我曾和朋友讨论,我加入民主党派可不可以?他说不可以,因为“你学历比我高……我本来可以……但你来了我就没了”。也就是说,当体制是封闭的时,渐渐地形成内部人的自我体系,它不再是完成组织功能,而是拼命地维护圈子内的利益,而不关心公共利益。

  另外,大企业也是很大的影响因素。比如,大连的污染事件,本来老百姓受到了巨大损害,应该赔偿,但没有赔偿,为什么?中石化采取了另外的做法,说“你让我不赔偿的话我马上又在这个地方投钱”,又投资了600亿元。这样,地方GDP上去了,但是老百姓的利益受到损害。这就是国企绑架了地方政府。还有一些私企也侵占了社会领域,最典型的是富士康事件。为什么富士康容易发生工人跳楼事件?它的工资是不错的,但是为了防止工人联合起来闹事,让工人经常换宿舍,换地方工作;工人整天面对的都是陌生人和机器,长期都是如此,心理压力大,不行的时候就跳楼了。

  目前社会建设的困境里,既有利益集团保守的思潮,又有一些社会组织阻碍,还有大企业对社会空间的侵占。在这种情况下,社会建设既需要把零散的社会成员组织起来,又要对原有的社会组织进行结构性的解体重建。

  社会管理的现状

  有两个阶段。第一阶段是改革开放之前,政府体制来拆散传统社会的方式。国家是需要一个强有力的政权,但1949年政权建立后,立即把原有的社会组织都拆散了,这是不应该的。最典型的,鼓励家庭内部相互之间揭发。之前的社会组织程度是很高的,但是1949年后基本上采取三种措施,一是与政权不一致的基本上关掉(例如香山慈幼院)。在当政权虚弱的时候,它的信任资源是相对较少的,如果被别人瓜分了信任资源,就会影响政权的信任资源。把社会组织纳入到人民团体,完成对社会的控制。但是控制得有些太严了,结果是:第一,国家政权下移到了社会最底层,使整个社会没了创新空间。社会的变迁是从社会的边缘开始的,当政权控制得很严时,社会就没有什么创新空间了,最后导致整个制度停滞。第二,过分的政治化。政权一旦动荡,整个社会将一盘散沙。中国历史上,有的时候社会因此混乱,有些时候对社会没有大的影响。文化大革命起于权力斗争,但引起了整个社会的动荡。

  第二阶段是改革开放之后,国家控制社会这条老路走不通了。走的是第二条路,国家政权上移,给社会留有更多的自主空间。但以经济发展为中心,社会没有发展,基本上对社会采取相对放任与控制交替的局面,造成了不平衡。这对今天社会管理产生的影响是:1.历史心结我们仍然没有打开,对社会组织我们信不信任?不那么信任。我们老担心它有问题,因为认为历史上它出现过问题。这种心结不解开,就会影响社会组织作用的发挥,也会影响我们对它的认知。进来一个外国组织,我们就担心它把我们的政权颠覆掉。外国组织哪有那么大的能耐?我们把简单的问题复杂化,就形成一个恶性循环。近三十年的历史是对社会组织清理整顿的历史,出现问题-清理整顿,而没有形成有效合作机制。这样也影响了社会组织的发展。因为它们不知道什么时候会被关掉,就容易产生投机趋向,问题就变得越来越复杂。2.利益集团阻止社会管理创新。我们的社会管理创新有时会有很多,但是有伪创新,如慈善风暴、强制捐赠。社会组织大跃进,一年之内社会组织数量激增,但社会并没有这种自主性需求。另外,管理体制方面存在问题。有地方提出严格管理枢纽性的社会组织、党委成立管理社会工作的委员会等。社会组织自主性变得更差了。还有网格化的社会管理,等于使用行政化手段把每个人固定在一个格子里。各种各样的伪改革严重地影响了改革。再如,我调研的时候,在国务院机关和党委机关拿到的数据是不一样的,得到的答复不同。最关键的是,改革开放几十年,社会失去理想和想象,就失去了动力和机制。   

  帕特南专门做过意大利20年民主化改革的跟踪研究。意大利南方资源好,但经济发展北方好,因为北方政府有大量的社会组织来支持。经济发展与社会组织有没有关联?没有直接的关联,但是有间接的关联。因为社会组织发展以后,人们相互信任,经济运行的成本较小。

  社会建设的不同观点

  陆学艺在《当代中国社会阶层研究报告》中提到,20%的人占有80%的财富,且这部分人根本不需要消费。要调整社会结构,他的办法是:加快城市化步伐,规范劳动力市场,治理劳资关系,调整就业结构,完善收入分配制度,培育中产阶级。我自己也做过一个简单的调研,感觉我们能做一些工作,通过税收制度,就能把城市化做得很好。比如,农民工问题,可以给小餐馆免税,但是餐馆打工的人要参加社会保障系统,有社会保障之后就由流动的变成固定的。我在浙江调研发现,为什么高端制造业多在国外而我们缺少?我们缺乏高技术工人。技术工人在当地没有固定的生存环境,到处流动,这也影响我们更进一步的产业结构升级和整合。那么如何通过城市化进程来让农民工落地生根从而提高我们的工业化水平?其实大有文章可做。在调结构上过去可能出现了一些问题,比如关于发展小城镇的观点。明白人会知道小城镇是没有什么发展前途的。为什么呢?举个简单的例子,比如我在北京,不会回家吃午饭,因为太远,这时就会产生一个供应午饭的服务。但如果一个地方很小,人们在城镇里其实是没有多少消费的,难以产生集体消费和公共消费,也难以产生有效就业,而且对环境和资源的破坏很大。城市化到底要有多大的规模,在经济学中并没有确切的上限。

  清华大学的孙立平提出了一系列观点,他写的书题目也都比较惊人。他的基本想法是要解决社会失衡问题,制约权力,驾驭资本,防止社会溃败。关于社会前途的看法,有崩溃论,有溃败论。他认为会慢慢地溃败,也就是说结构上会渐渐地出问题。

  中央的观点是说转变社会管理体制。深改决定里提到很多,但很多没做。设计很多方面,但实际做起来困难重重。比如国务院的机构改革方案里说要四类民间组织直接登记,而且2013年的日程表里就说当年要修订三个相关法规,但是三个法规目前为止还没有修订。问题可能还是决策者存在认知偏差或成见,或者没有信心。在这个问题上,政府内部存在两类不同的观点。一类认为要发展社会组织,改变过去的方法。另外一类认为不应发展社会组织,曾经要把社会治安综合治理委员会改成社会管理综合治理委员会。有的地方还曾出现完全靠行政权来控制社会的结构,甚至被称为社会主义2.0。现在关于发展社会组织,在大的趋向上没有问题,但是主张不发展的杂音还不时出现。

  从全世界现代化的路径上来看,我们今天所走的路,跟西方国家在一百多年前所走的路大体上是相同的。读一下狄更斯的小说就知道,英国在工业革命时也出现我们今天同样的问题,比如劳资矛盾、环境污染,等等。当时出现两种解决思路:第一种是资本主义体系内部的思路,说资本主义的矛盾靠资本主义内部制度的创新来解决;第二种是说资本主义本身就出了问题,应该通过打破资本主义内在结构来解决,这就是马克思的基本思路。马克思认为所有社会矛盾的原因是生产资料占有的不平等,要用生产资料占有的平等性来解决这个问题,由无产阶级变成有产者。但是,如果没有公正的社会制度,财产问题是没有意义的。比如,某人早上是一个有产者,如果没有一个良好的制度保障,到下午就变成了一个无产者。中国这些年的基本方式是先扩展经济权利,允许你经济上的好处,然后给你政治上的好处。但实际上,如果经济上不公平,而政治上公平,政治上很快会出现一些修正性方案来解决经济制度的不平等;如果经济上平等,而政治上不平等,经济很快会变得不平等。近代史上,解决社会的不平等问题,德国最先做,首先解决了教育问题,教育平等化;第二是建立了完整的社会保障制度;第三是建立反垄断制度来制约资本。美国资本主义有一段时间相当混乱,叫镀金时代;镀金时代结束以后立即又来了一个“进步时代”。我们今天也需要一个进步时代。怎么来进步?

  现代社会有两个基本特征:开放化和组织化。开放化表现为三个层次,同时进行。一是观念的开放,是敏感问题变为不敏感问题,有解决问题的方案。如在同性恋问题上人们观念的变化。关于社会问题、历史问题的观念开放以后,实际会带来社会禁忌的一些消解。社会会逐渐形成一些开放性的观念市场。有时,问题要解决,第一步就是观念的开放。西方国家过去也有很多限制性的观念,但随着社会的发展,逐渐都被打破了。很多问题都可以讨论了,在讨论的基础上,人们逐渐形成共识,有一些新的方案也产生了。二是经济领域的开放。过去在西方经济领域也是不开放的,成立一个公司要特许,如牛津大学出版社。后来就变了,由特许到许可,由许可到注册制度。在这个过程中,社会也要开放,也就是说让社会可以自我组织起来。在传统社会里没有组织是可以的,因为传统社会不流动。现代社会没有组织,就无法治理。比如,广东有50万黑人在做生意,如果没有组织,黑人闹起来,我们没法解决。但如果让黑人根据不同的国别、产业组建一些协会,我们便知道问题怎么解决。另外,组织化也会化解中间许多临时性的问题。如果没有社会组织的开放,便没法对应市场。我曾经调研过某地的蔬菜协会和鸡蛋协会。他们在没有协会时,鸡蛋是没法卖出去的,因为价格上不来,被零售商控制;当他们有了协会以后,收购商如果不按协会的价格买,就装不上车,而且还做到什么程度呢,每一个鸡蛋都追踪,形成有效的供给制度。现在的问题是,经济领域的开放早已开始,但是社会领域的开放还没有进步。而社会领域的开放对于经济领域的协作是有促进作用的。比如,现在地方政府要开展协作,但是推行起来府际间的合作是很难的。能不能先通过社会组织、行业组织、协会的一体化,来推动整个行政制度的一体化?如果没有一体化,合作其实都是在纸面上来回转悠,效果很差。三是政治领域的开放。怎样来解决这个问题?今天我们处在非常关键的时刻,但我们把很多问题复杂化了。比如对选举,担心害怕,而且认为老百姓的文化素质不高,不能选举;但仔细思考一下,我们一方面不同意老百姓文化素质高到可以参加选举,另一方面推进选举的时候却从基层老百姓开始,这说明文化素质决定论是一个伪命题。从历史上看,过去的选举其实进行的不错,比如,共产党在陕甘宁边区的选举、梁漱溟等人在山东的试验、,蒋经国在江西赣南的试验……老百姓连名字都不会写,但是是有选举的,出现的问题在选举过程中逐步得到解决。刚开始是投豆子(有声音),后来换成用点着的香在纸上挫洞,就没有声音了。制度在完善。此外,选举里很重要的一点是清理机制,我们今天的政治制度里最缺的是清理机制。任命体制之下需要承担所有前任的责任,会产生负面东西的累积。还有,民主会产生协作机制。关于干部任命制,有一个顺口溜说,把群众喜欢的干部放到群众中去,领导喜欢的干部放到领导中去,群众和领导都喜欢的干部找不见,群众和领导都不喜欢的干部你还拿他没办法。干部选举制则会促进人们协作。在现代社会变革中,只有开放和竞争才使政治有竞争力。   

  帕特南专门做过意大利20年民主化改革的跟踪研究。意大利南方资源好,但经济发展北方好,因为北方政府有大量的社会组织来支持。经济发展与社会组织有没有关联?没有直接的关联,但是有间接的关联。因为社会组织发展以后,人们相互信任,经济运行的成本较小。

  关于组织化,从传统社会到现代社会是一个原有组织的解体过程,如果没有新的社会组织,现代社会是无法有效建立起来的。在现代化中,不但国家需要重整,社会也需要重整;有更多的组织作为社会的手段,问题才能解决。比如关于农村的解体,农民家房子是建起来了,但是没有人,乡村制度里没有那种美好的东西了。在城市里怎么建立新的体制?有地方政府做了很多有效的探索,比如宁波、江苏的一些地方做得不错,它们通过参与机制建立起来了。但是目前很多地方政府还没有探索。进一步讲,组织化不但能够形成对社会的,最终也能形成对政治体制的有效促进作用。我们今天的政治体制严格意义上讲不是竞争性的而是庇护和效忠式的体制。中国人的参与是不平等的。中国的参与层是呈阶梯状的、递减的,最核心的是中国共产党,它有完全参与权;第二层是人民团体(工会、共青团、妇联);第三层是民主党派;第四层是普通群众;第五层才是社会组织。这种同心圆的结构,有很强的向心力。内层对外层的吸引力在哪儿?在于能够提供有效的好处。如果不能提供有效的好处,怎么办?这不是建立在共识基础上的政治认同。如何真正建立起以共识为基础的政治认同体制?我们要非常关注这个问题,因为出现了边缘组织越来越变成一种内部人东西的趋势。最明显的就是民主党派。中国最大的民主党派民盟有18万成员,最小的台盟不足1万人。它们是由很强的个人魅力在社会中起作用。当个人魅力型影响逐渐减弱时,民主党派在社会的功能就会削弱。新的领导人都是逐步从体制内成长的,而且基本没有历练。我们本来是想让他们发挥更大的社会作用。是权力给了他们社会影响,而不是他们有社会影响就有了权力。再来看人民团体。人民团体或者说官办团体现在已经严重地影响了执政党的威信,比如红十字会。红十字会本来可以做得很好,但是它抗拒改革,它老是说自己是一个法定组织,拒绝社会化,后果是在官办体系里吸收的资源有限,又不去吸纳社会资源,对其员工也有损害。认识一个组织,不是通过它的外观,而应该用本质主义来认识。缺乏本质主义,很多官办组织变得不好了。比如法律援助基金会,我跟踪了多年,以前做得很好,但一旦中央每年给它5000万,就把这钱花出去了,再也不向社会吸纳基金了。这几年法律援助事业就按照司法部的指令来做了。在这样的管理体制之下,它很容易就变成一种内向的体制,组织就缺乏了活力。而且,不利于吸纳新的社会力量。比如,政协还能不能扩展?随着社会的发展可能更多的权利阶层出现,怎么把它们吸纳到政治体制中来?其实,政治体制的容量空间有限,3000人开会已经变成形式性的东西了,你再变成6000人,就根本没法开会了。怎么来做?这恐怕需要一种改弦更张。在这个过程中还有一些问题。例如,人大、政协机关对政府提出问题,政府要回应,有的人一个人提出了十几二十几个议案,我就跟他们说,3000人都这样提,政府还干什么?我们把日常性的参与变成了集中性的参与,集中性的参与最终变成了形式性的参与,变成了影响政府正常运作。这是一个非常大的问题。我个人认为,党内民主完全可以先行,以党内民主推动社会民主还是可以做的。

  关于组织化的第二点,要以分享化解平等与整合的危机。因为社会的很多问题由社会的不平等引起,不平等是很多人没有有效地分享到社会、经济的好处。这个问题在地方政府尤为明显。中央政策是否得到有效的落实?比如,中央每年有一项扶贫资金,要求地方政府配套,有的地方政府没配套。再有,中央有很多援助贫困地区的资金,本来有很好的目标,但是在贫困地区,这种资金又变成引起社会矛盾的东西。为什么呢?以新疆为例,内地人带着自己地方的人到新疆开办工厂;新疆当地族群的人并没能进工厂就业,工厂产生的利益,当地人并没有享受到,当地人就认为办厂的汉人实际是掠夺者。这样就产生更大的问题。此外,有些政策其实很好,却产生了附带性问题。以教育为例,投入资金非常多,也做了很多工作,但是有不好的举措,比如学校合并,教育被集中了。这些年校车事故发生很多,过去为什么没有?因为小学不集中,走路就可以上学。现在合并以后,学生必须坐校车。我在贵州看到的情况是,正因为学校合并,学生们上不起学了。学费虽然免了,但是学生离学校太远,需要在学校吃饭,负担加重。学生有钱上学堂,没钱进食堂。有的是财政安排的不合理问题。比如,中央大力让地方建学校本是很好的举措,但具体怎么建,应该是一个年度内划出次序,按照学校的轻重缓急去建。有的地方却是一个年度内给每一个学校都拨600万,导致这一年某个学校房子建起来了,但是没有经费装修;另外一个学校装修了但是没有教学设备和桌椅板凳,等到第二年600万下来了,这个房子因为一年不住人,原来的装修又坏了。因此,很多政策的不科学性,带来很多问题,并且使问题的累积效应更大。这个问题中央要下功夫,尤其是社会保障,必须由中央政府解决,因为不解决的话就没法解决社会流动问题。正确的做法是均等的社会保障由中央社保提供,地方经济发展资金由地方提供。而我们恰恰走反了。

  关于组织化的第三点,就是以治理化解统治危机。今天所有的问题就是统治和治理的危机。按照治理的思路,我们要多元化,要让更多的人参与,要分享;按照统治的思路,我们要控制。政治不敏感的区域改革要相对快一点;政治敏感的领域改革慢一点;政治边缘的领域改革也要快一点。如果缺乏超越性,很多问题会愈演愈烈。最终的一个问题是公民权利和公民资格的重建。

  几个基础性问题

  今天我们依然缺乏社会和社会组织。

  第一,社会组织仍然需要增加。目前是55万家的登记量。但是与整个社会的需求依然有很大差距。因此,我们当前的首要问题依然是要培育社会。有社会才有社会治理。现在有很多东西恰恰不是在培育社会而是在消解社会。近几年,经济领域有国进民退现象,社会领域其实也有国进民退现象。大量原有社会组织的生存空间正在被挤压。中央拿3个亿来支持社会组织,但是建立起来的大多不是社会底层的社会组织,而是官办组织。没有民间组织,缺乏有效的竞争,社会的活力就起不来。

  第二,要进一步组织化。中间监督性组织的缺乏,使社会组织出现很多问题。要努力培育社会,重点需放在社区。估计社区建设是今后长时间的核心。通过社区形成更好的结合体制,这是将来发展的方向。要给社会组织更多空间、活力和自主性。此外,社会管理的关键点不是行政权的下移,是让社会自我管理起来,形成自我约束能力。根据现在一些内部规定,有些社会组织不能建立。比如,三类人不能建立社会组织:下岗工人;农民工;退伍军人。严格禁止建立的:同学会;同乡会;战友会。但农民工和下岗工人实际上更需要组织。还有,现行规定要求不能建立横向联合,这样就不能制定组织的规则,比如,民办医院系统。还有很多条件是根本不需要的,比如要有50个人之类。另外一个是双重管理体制问题。谁来当业务主管?有一个例子,到残联、教育部门、劳动部门去都找不到业务主管。现行法规使社会组织既没有生殖能力(建立地方分支机构),也没有行动能力。社会组织不能建立,导致社会出现很多空缺,许多基本需求得不到解决。有的地方解决了这一问题以后,效果很好,比如南京的养老服务。多元化的社会体制可以提供多元化的社会服务,给人们提供更好的东西。   

  帕特南专门做过意大利20年民主化改革的跟踪研究。意大利南方资源好,但经济发展北方好,因为北方政府有大量的社会组织来支持。经济发展与社会组织有没有关联?没有直接的关联,但是有间接的关联。因为社会组织发展以后,人们相互信任,经济运行的成本较小。

  第三,没有社会权利肯定不行。从近代来看,化解社会危机就是靠平等和参与。没有参与权解决不了问题。

  社会组织动员与支持作用

  第一,社会组织是政府动员社会的重要工具,也是政府的支持工具。帕特南专门做过意大利20年民主化改革的跟踪研究。意大利南方资源好,但经济发展北方好,因为北方政府有大量的社会组织来支持。经济发展与社会组织有没有关联?没有直接的关联,但是有间接的关联。因为社会组织发展以后,人们相互信任,经济运行的成本较小。第二,因为有社会组织,政府就有一个做事的帮手,政府效率也会比较高。整个社会运转比较快,经济也就发展得很好。而意大利南方,政府是低效率甚至无效率的;因为没有社会组织,人们之间是不结合的,社会是不协作的,便给黑社会留出地盘,所以意大利南方治理水平最高的不是地方政府而是黑社会。意大利黑社会的治理水平是很高的。有横向的社会组织,就会制约社会乱象的发生。我们现在的城乡结合部为什么出现那么多问题,是因为既没有纵向组织也没有横向组织。

  所以我们要发挥社会组织的动员和支持作用,使政府有效率,上级政府不要为下级政府背书。政令的无效是因为缺乏有效的执行机构和监督机构。还要发挥社会组织的整合功能。我们千万不要害怕社会组织,有社会组织才能找到问题的根源。在现代社会,缺乏社会组织的乌合之众才是可怕的。要让民众参与,没有社会组织怎么参与?我们今天却出现了庇护性参与——你听话就给你参与。现在地方政府出现的“超级听证人”,把好的政策变成了符号政治,最终严重影响了公共政策的信誉度。深化改革决定里说要协商民主,没有组织怎么协商?没有组织化,协商难以取得有效成果。我们今天恰恰缺少有组织的和有序的参与。

  需要注意的事项

  目前最大的问题依然是改革的内在动力不足。虽然领导人在做,但中央政府的行动并没有变为地方政府的实践。地方政府并不怎么关心公共事务。怎么激活地方政府,让它真正承担起责任?今天我们还没有解决。

  第二,民间组织的功能发挥问题。我个人认为要打开心结。民间组织自己也要做很多工作。这个过程中,民间组织需要建立自己的行动规则,而这也需要在登记制度上允许民间组织组织化、再组织化。

  第三,民间组织要克服组织的广场化、花瓶化、明星化。现在很多社会组织没有深入民间,而是漂在上面,整天开会。还有,关于民间组织评选问题,每次几乎就只有那么几家组织得奖。另外,要克服政治化,有些民间组织想参加政协之类,不好好做自己的事情。使社会组织真正回归社会本位,是国家与社会关系调整中很需要的。这其实是一个资源配置问题,政府应该更多地鼓励资源到社会扎根。

来源:共识网-《领导者》 [关闭] [收藏] [打印]

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