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社会改革

李铁:北京人口政策应该尊重城市发展规律

作者:  时间:2015-12-08

  导读:

  2015年12月1日,国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁应邀出席2015(第八届)金麒麟论坛——“变革中国-蓝图与路径”,并“畅谈十三五:愿景与挑战”,对北京市人口政策、中国劳动力供给以及传统的城市发展模式等阐述了观点。他表示,面对经济持续下行,需要关注新型城镇化释放的增长动力,完善公共服务设施,充分利用互联网技术对各类行业带来的颠覆性变革。以下根据李铁主任演讲文字实录整理。

  根据李铁主任在2015(第八届)金麒麟论坛上的发言实录整理

  北京人口政策应该尊重城市发展规律

  关于北京市出台的人口控制政策,李铁主任指出,北京市人口政策的意图是要把人口控制在2300万以内,但是这也反映了政策制订者对城市发展规律还没有清晰深刻的认识。因为城镇化是一个大规模的农民进城过程,农民进城就意味着城市人口会增加,而规模越大的城市,其增加的城市人口就越多。当然这个过程中还涉及到户籍管理制度改革、土地管理制度改革等政策是否能落实的问题。

  现在北京常住总人口是2152万,而北京人口政策却想2020年把人口控制在2300万以内。李铁主任认为这一目标几乎是不可能实现的。事实上,北京市一直没有停止过控制人口的努力,80年代初提出“任何时候都不要超过1000万人”、2006年《北京市“十一五”规划纲要》中提出要在“十一五”期间把北京市人口保持在1600万以内、在《北京城市总体规划(2004—2020年)》中又提出“2020年人口总量调控在1800万以内”,可是2009年底,北京常住总人口就已达到1972万人。30年来,这么多规划和严格控制的目标都没有实现,说明按照计划经济的思维方式管控城市人口已经失败。

  既然控制人口的目标不可能实现,为什么还要制订这样的政策,给自己套上套?李铁主任指出,关键原因是没有认清城市发展规律。第一,北京的职能疏解大多仍然在北京的辖区范围内,如通州建立副中心。大多优质资源如高校、医院基本仍然在六环附近,并没有疏解到河北。第二,北京将举办2022年冬季奥运会,一定会吸引人口进入。2008年举办夏季奥运会,自2006年到2010年北京市常住人口平均每年新增近80万人,是北京历史上人口增长最快的时期。第三,既然要疏解服务职能,形成新的服务中心,就必然要建设新城,而新城需不需要劳动力来建设?这是毫无疑问的。第四,虽然产业政策明确要发展高端产业,但是高端的密集型产业需要更多的劳动力资源为之服务。第五,从京津冀一体化的角度,河北城镇化率49.3%,还有大量的河北农民需要进城就业,那么试问,他们到河北就业方便,还是到北京就业方便?

  李铁主任指出,城市政府要认清城市的发展规律,首先不能主观设定城市人口的天花板。中国有6个人口1000万以上的大城市,主城区存在过度拥挤,强调主城区的人口控制是合理的,此外还涉及到城市管理水平提高的问题。所以,北京主城区人口控制是合理的,但是对辖区1.64万平方公里的北京而言,还可以有很大的人口容纳空间。其次,要为外来人口提供与城市居民同等的公共服务。无论是推进新城镇化,还是推进“十三五”的一系列改革,都不能停留在口头上,关键是要落实,然而落实面临着艰巨的挑战。

  落实改革还将释放2亿劳动力

  “十三五”规划的目标是到2020年全面建成小康社会,但目前经济发展态势并不乐观。李铁主任表示,“虽然发展成本在上升,虽然地方债务比较严重,虽然改革还面临一些问题,但是经济形势下滑并不意味着我们有一幅糟糕的牌,相反我们现在手里拿着一副好牌。”

  第一,中国有13.6亿人口,城镇人口7.5亿,到2020年大概会达到8.34亿,这8.34亿人口中,既有新增的农业转移人口,又有存量的2亿多外来农民工和城镇间流动人口,他们的“市民化”进程会促使他们从农村生活向城市生活转变,把长期消费稳定在就业所在城市,进而释放大量内需。

  第二,中国劳动力过剩将是长期趋势,而劳动力不足是一个伪命题。一方面,经济领域已呈现出“机器换人”的鲜明趋势,从长三角、珠三角的机器换人可以看出工业化进程中的技术和资本替代已经非常突出。另一方面,农村改革进展比较缓慢,农村劳动力还没有完全释放出来。我国目前农户户均土地规模不到9亩耕地,如果户均规模达到韩国平均每户1.5公顷的经营规模,大概还可以转移约2亿农村劳动力。因此,未来劳动力资源将长期过剩,而非不足。如果户籍管理制度、土地管理制度等相关改革政策能落实到位,那么2亿农村劳动力的释放,会拉动公共服务设施等方面的需求,进而刺激经济增长。

  第三,庞大规模的就业人员还有很大的价值创造空间。2014年,我国15-59岁的劳动年龄人口是7.64亿,是美国总人口的2倍,日本总人口的5.9倍,未来当人口达到14.4亿高峰值的时候,劳动人口还将会达到8亿左右。这么大规模的就业人口,是在低水平的就业状态下创造价值,还是在高水平的就业状态下创造价值,值得我们深入研究。

  第四,支撑和容纳人口的2万个城市的庞大需求。试想,这2万多个城市的公共服务需求和基础设施供给需求,会给经济带来什么样的刺激?恐怕也要认真考虑。当然这里也有体制问题。

  第五,在创新方面,互联网发展速度已经超出想象。从日本、欧盟的发展经验来看,互联网带来的变化,对实体经济产生的影响,是超乎我们想象的。未来我们通过哪些诱导,发挥互联网的作用,进而产生好的效果,是我们要认真研究的内容。总体上,互联网的趋势肯定是好的。

  总之,市民化进程释放的内需潜力、大量可转移的农村劳动力、上万个城市发展对公共设施建设的需求、互联网的飞速发展都将成为中国经济增长的一手“好牌”。

  地方政府过度依赖房地产模式亟待调整

  既然我们手里拿的是一副好牌,如果各项改革政策都落实到位了,那么应该会给经济增长带来较强劲的动力。然而,形势并不如预想的那般,问题出在哪里呢?

  第一,虽然政府提出了很多的改革政策,但是各项改革进展得是否顺利,又有哪些改革政策切实得到了落实?

  第二,增长是不是在持续、没有间断?现在地方经济发展出现了严重困境。困境有哪些?仅仅是国有企业改革的问题吗?我想不是。和西方不一样,中国经济增长的最大动力并不只是企业家。在中国,企业家分民营企业家和国有企业家,他们只是推动经济增长的动力之一,而地方政府的动机一点不亚于企业家。地方政府追逐财政收益的行为虽然也曾经促进了经济发展,但是也是导致城市发展出现困境的根本原因之一。2008年国际金融危机发生的时候,由于政府和企业双重推动力的作用,过度依赖于房地产的发展,虽然缓解了当时的危机,但是这种对增长的刺激作用有点像“嗑药”,无异于饮鸩止渴。如果我们把推行改革视为“对症吃药”,那么过度依赖房地产的发展模式就有点像“吸毒嗑药”。如果继续按照这种传统的模式发展下去,无论实施什么改革政策都不会奏效,都不可避免会遇到严峻的挑战。

  如果供给侧改革不正视过去房地产发展的模式,依旧放任地方政府对房地产的过度依赖,不去对症下药地解决传统模式下的城市弊病,不通过建立止损机制来调整政策,调整中央和地方的关系,不认真考虑如何降低城市发展成本,那么,长此下去恐怕问题会更严重,危机会更严重。可见,手里拿着一幅好牌还不够,怎么出牌也是一个至关重要的问题。这值得我们深思。

  李铁主任进一步指出,要允许经济下行,从三个方面入手,实现退一步进两步的效果。第一,激发活力。激发谁的活力?这个要研究透。不一定非要激发民营企业的活力,现在民营企业也面临着很大体制性的问题,发展也面临困境。

  第二,降低成本。一方面,虽然中国的劳动力成本还是一个最基础的工资水平,但已经出现抬高的势头;另一方面,大规模豪华造城产生了高额的基础设施建设和维护成本。如何降低成本,还有很多文章可做。

  第三,实现创新。如何才能实现创新?当前抑制创新最大的阻力是对投资的过度关注。比如,大家过度关注证券市场,过度关注房地产市场,过度关注投机性行为,却忽视了对创新的刺激。

  最后,李铁主任指出,如果把这三件事情做好,无论是推进什么样的改革,都势必能出得一手好牌,也自然会有一个好的结果,否则未来还会遇到很大的困难。

  文字整理:徐勤贤

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