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社会改革

灾害救援和NPO:国际非营利机构参与救援和灾后重建的经验

作者:  时间:2008-05-25

  案例1:日本:NPO在灾害救援中成长
  我们非常幸运地在最短时间内采访到了日本自然学校的创始人、同时也是NGO领域的灾害救援专家广濑敏通。通过一个半小时的访谈,我们对日本赈灾、尤其是阪神大地震以来NGO参与灾害救援活动的发展有了初步的了解,并且从中看到了NGO和志愿者所能发挥的重要作用。
  广濑敏通是何许人
  正在我们收集有关日本NPO参与救灾的资料时,一位日本朋友向我们大力推荐了广濑敏通:“他转战南北指挥过很多次地震现场,是个充满个人魅力的传奇人物。”
  当我们用邮件向广濑说明了中国的情况以及我们的目的之后,他非常爽快地答应了我们的采访要求。几天之后,我们便在“日本生态旅游中心”的办公室见到了这位传奇人物。身着茶色便服的他留着个性的小胡子,对着我们款款而谈。
  广濑有着极为丰富的参与国际救援活动的经验,早先曾在泰国、阿富汗、印度等亚洲国家开展过NGO活动。当1979年柬埔寨内战进行地最为激烈的时候,其难民数达到了150万。为帮助那些儿童难民,广濑在日本成立了NGO,并奔赴柬埔寨开展残障儿童的救援活动。之后,还建立了“国际紧急援助队”(现在是由外务省管辖),进行国际灾害以及战争难民的援救活动。1982年,创立了日本最早的自然学校“Whole Earth”,除了环境教育以外,还设立了危机管理室,积极地开展灾害教育以及参与救灾活动。26年后的今天,自然学校在日本已达到3000家,他们互相间形成了网络,成为日本救灾活动的骨干力量。
  从1995年的阪神大地震,到2004年的新泻中越地震,广濑带领他的队伍出现在各个灾害现场,指挥和参与救援工作。日本是灾害大国,广濑说,为了让人们更多地了解和参与志愿者活动,他们出版了《自然灾害志愿者ABC》一书,简明易懂地介绍了市民参与灾害救援的方法。
  在阪神地震中诞生
  很多人都知道,日本的志愿者因阪神地震中的出色表现在社会上得了极高评价,为NPO法的建立奠定了重要的基础。广濑为我们详细叙述了当时他们参与救灾的情况。
  地震发生后,广濑立即与同伴取得联系,当天便赶赴神户。第二天,在当地友人的帮助下一同视察了芦屋、西宫等地区的情况,并立刻决定将情况非常混乱的东滩小学避难定为活动据点。在与校长、家长会会长、自治会、以及区政府工作人员一起商量之后,当天便开始了救援活动。
  最初,广濑为赈灾建立了救援队,但是到了现场发现场面非常混乱,本该由行政部门负责的工作也因为地震的关系无法正常开展。于是,他们就从确保安全的场所让灾民避难,保证食物的供应开始着手。当时,日本还没有为专为救灾设立的“志愿者中心”,而广濑他们的“救援中心”实质上就是承担了志愿者中心的角色。当时,大批的个人和团体从全国各地赶向灾区,其中有NPO,也有大中学生,以及普通的公司职员。救援中心负责了志愿者协调工作。零散的人员形成了一个个的团队,然后,由这些团队组成了完整的救援队伍。在这个队伍中,没有上下级之分,只有分工的不同。虽说广濑所担任的是指挥角色,但那也是执行任务的需要,与权力没有关系。每天都要开无数次工作会议,会议简短有效——汇总情况、罗列工作、分配任务。各团队都尽可能发挥自己的长项,协同作战。
  整个救援活动共持续了2个半月。在这次赈灾中,共计150万人参加了志愿者活动,引起了社会的广大关注,也得到了政府的极高评价,为NPO法的建立奠定了基础。阪神之前,救灾都是自卫队,警察和消防队的工作,市民虽然也有参与,但是都没有很好地组织起来。而阪神之后,一般市民作为志愿者参与救灾则成了普遍现象。这就不禁引起了我们的好奇,“为什么是阪神?”
  广濑认为有三个原因。第一,阪神地震的规模之大即使是在“地震大国”的日本也非常罕见;第二,发生地点是在大都市。神户在一瞬间几乎被全部毁灭,给人们带来了极大的震撼力;第三,也是我们最感兴趣的,就是时机的问题。阪神地震发生在1995年,当时日本公民的社会参与意识已提升到了一定高度,很多人都想要为社会做点力所能及的事。市民活动,环境教育这些词开始为大众所熟知,广濑1982年所创建的的自然学校,在1990年之后数量激增。而那些在60、70年代参加过公害问题活动的人则将他们过去所积累的经验运用到整个市民社会的活动中。因此,这次不是个人,而是像自然学校以及地区性NPO这样的市民团体最早加入了救灾队伍。这些团体很多不是以救灾为主业的,但是阪神地震发生时,他们都不约而同地放下了手上的工作,纷纷奔赴现场。市民团体经常提到“为了社会”,这在灾害发生时得到了最好的体现——将援助的手伸向这一刻社会上最需要帮助的人。这些来自各种领域的团队相互间形成网络,协同作战,各自发挥所长,产生了很好的救援效果。
  阪神地震固然是个不幸,但是值得庆幸的是,它发生在1995年,在一个市民活动和公民意识相对成熟的年代。“如果是在80年、哪怕是85年,结果可能都会不同”,广濑非常肯定地表示。阪神为之后的救灾活动提供了一般市民参与救灾的先例,并在之后的地震中不断得到实践,形成了市民参与救灾的模式。
  在新泻中越地震中成熟
  到了2004年新泻中越地震,广濑他们又一次投入了救援活动。对比阪神,这次救灾有了以下几处不同点。
  首先,阪神之后,日本政府建立了灾害对策本部,并指定民间组织“社会福祉协议会”(简称社协)担任接待和管理志愿者的任务。新泻地震时,从北海道到九州地区,很多社协都赶来灾区,商量对策。广濑他们当时参与救援的地区由于非常偏僻,没有得到很多人员上的支持,因此是由他们最先负责志愿者中心的运作,但在其他县的社协人员赶来之后,便将运营任务转交了后者。而新泻之后的地震中,社协的工作做得更为及时,一旦灾害发生,他们便立刻设立起“志愿者中心”,接待NPO和志愿者的报名。
  其次,加强了沟通和信息公开。广濑向我们强调了沟通在救灾中的重要性,这也是他们在自然学校的活动中着重培养的。灾害发生时,人在精神上容易陷入混乱,而信息的获得则能稳定人的情绪。这就需要救援人员在极短的时间内将纷杂的信息整理出来,并客观而及时地传达出去。而说到信息公开,新泻地震的救援中,除了工作人员会议以外,他们还坚持每天在志愿者中心定时召开四次全体会议,将灾区的真实情况毫无保留地传达给集中在这里的所有志愿者以及灾民。此外,还制作发行简易的“志愿者中心快报”,设立志愿者中心网站来加强信息的传达。网站一天的点击率超过了5000,快报则方便那些不擅长与志愿者打交道的灾民了解情况。
  第三,完善志愿者队伍的管理。为了让志愿者能持续有效地工作,广濑他们为志愿者单独设置了的捐款项目,在生活物资上也与灾民分开管理,甚至还建立了为志愿者服务的志愿者,以支援前者的工作。在其他几个地区,由于志愿者过多,很多中心开始谢绝人们的加入,但广濑他们却自始至终广泛接纳志愿者。志愿者的任务一般是在早上进行分配,因此,有些志愿者到达现场的时候,当天的工作已经分配完成。这时,广濑还是让他们留下,虽然不能到现场参与救援,但他们能够参加全体会议,了解现场的情况,然后再将这些信息带回去让更多人的知道。“很多人是向公司请假赶来的,有的还带来了同事们委托的捐款。如果你拒绝他们,那以后他们可能再也不会去当志愿者了,”广濑谈到了他无限制地接受志愿者的原因,并且,还强调了现场教育的重要性。亲身体会灾区的气氛,对于培养救灾能力是非常重要的,因此,他尽可能让更多的人参与进来。不管你是谁,不管你有什么能力,都能参与救灾,这里一定有你可以出力的地方。
  迅速及时、细致灵活是NPO·志愿者的优势、也是灾民们的需求
  在自然灾害发生时,行政部门和政府机关毫无疑问有责任,也拥有最大的资源和能力来承担救援任务。那么,为什么我们还要强调NPO和志愿者的参与呢。广濑的话给了我们重要的启示。
  第一是“速度”。阪神地震中,日本行政部门和政府机关的行动缓慢引起了民众很大反感。当然,政府在解决灾害问题上也制定了具体的法律条款,但是,在实际灾害发生时,最需要的及时赶到现场救助灾民,并且最快地将救援物资送到他们手上,这不是靠法律可以完成,而是要人实际的参与。“首先是行动,法律则是之后再慢慢得以补充完善。”在政府开会商量对策、然后输送人员和物资之前,NPO和志愿者就已经行动了起来。
  另一个就是“质量”。在紧急状况发生时,政府的在物资和人员的组织动员能力上必然是最强的。但是,当灾害较为持续发生的时候,细致灵活地开展救援工作就显得非常重要。比如对于灾害现场信息的收集和传递(尤其是那些偏远地区),一位参加过当过赈灾志愿者的朋友告诉我,当时他负责的就是挨家挨户去收集信息,找寻是否有被遗漏的居民点。还有,就是对灾民,尤其是老弱病幼者的照顾。地震中,有些老人由于承受不了失去亲人的痛苦,在精神上受到重创后去世。为此,NPO就为老人特设了心理咨询、治疗的服务,帮助他们稳定情绪;在新泻震灾中,还提供了按摩服务,减轻灾民身体和精神上的痛苦;教孩子们做各种游戏,帮助他们忘记灾害的恐惧,找回笑容;在避难所建立问讯处,保证信息的公开,建立灾后重建咨询点,减轻灾民们对今后生活的担忧。这些“软件上”的服务,都是只有NPO才能做到,也是灾民极其需要的。
  寄语中国的NPO
  我们请广濑作为过来人向中国的NPO提些建议时,他谈到了救灾中NPO的角色分配。“自然学校”在自然灾害以及其他各种灾害发生时,扮演核心组织者的角色。阪神地震发生时,有些NPO认为救灾不是自己的专业,所以没有响应“自然学校”的呼吁,但后来,看到他们的工作后,发现自己也是有很多事情可做的。
  NPO最根本的目的就是为社会服务,因此,当社会发生重大危机时,NPO首先要做的就是思考自己能做什么。救灾并不是救援队、警察、军队的专利。比如和小孩子做游戏、陪老人说话、或者是搀扶一下行动不便者,能做的事情很多,只要有心做,大家必然能够找到自己的用武之地。
  最后,广濑说,他们正在为世界各地提供建立“自然学校”的支持,希望今后中国也能建立起这样的团队和网络,届时,他一定鼎力支持。
  案例2:印度:TAMWED——可持续的海啸灾后项目
  印度泰米尔那德邦的沿海地区在2004年印度洋海啸中受到了严重袭击,伤亡惨重,大量财产和基础设施受损。英国西得文(West Devon)的居民得知此消息后,通过当地的慈善组织Westden及其国际项目与受灾地区的社区和社会团体建立起了联系,并表示除了为紧急援助提供资金外,还想为灾民做出更多努力。为此,他们建立了TAMWED机构(Tamil Nadu - West Devon的缩写),与印度的一个非政府组织合作运营长期性的灾后重建项目。通过Westden国际部印度项目经理Jothi Ramalingam,他们发现在为一些地区的村落提供资金援助的过程中遗漏了一个社区和一个非政府组织。
  TAMWED 随后进行工作的村落叫做Poigainallur,这个地区在海啸中有上千人丧生,房屋和农田损毁严重。Poigai在泰米尔语中的意思是池塘,村民依靠村里的池塘获得饮用水和农田灌溉。村庄离海岸很近,被海水侵袭后,村民赖以获得食物和收入的农田因此被破坏。很多海啸救援物资被迅速运往该地区,以帮助渔村更换渔船、渔网,却没有解决这些农村因土壤和基础设施损毁而产生的长期需要。
  TAMWED 与帮助Poigainallur 社区的非政府组织Sevalaya建立合作关系,双方的工作计划和资金由进度控制官员Jothi负责安排。
  TAMWED的成员拥有在世界不同地区建立并资助社区商业和社会企业的丰富经验。我们要把这些经验和知识广为传播,并鼓励我们的印度伙伴在受损土地恢复耕种条件时,思考商品在生产和销售过程中的多样化,而不仅仅关注食物。
  与Sevalaya一同开展的项目包含三个要素。首先,要解决农业设施和土壤修复的问题。
  在印度专家的帮助下,这些措施正在实施。在无法种植大米和蔬菜的三至四年内,TAMWED正在资助一个落花生种植项目。下一步,被海啸及随后而来的暴雨所摧毁的房屋和经济需要重建。
  TAMWED组织了一次呼吁行动,旨在募集建造砖结构和牢固房顶的房舍资金,取代原先由泥土、棕榈叶建造的房舍。
  最后,一份关于由经过培训的妇女所制作的的织物和手工艺品的商业计划书正在协商阶段。这个项目还处于试验阶段,优质的货物被运往英国出售,销售收入由Sevalaya进行分配。一项被称作Kalamkari的用蔬菜染料创作复杂图案的传统手艺正由当地专家进行传授。其他一些由棕榈叶制成的袋子、席子等商品正在制作以供当地销售。
  TAMWED成员正在通过各种商业手段筹措资金,包括出租度假小屋以获得捐款,邀请学校、商铺和其他组织联络泰米尔地区的其他各方。
  然而,我们真正想要发展的是,通过出售在印度制作的商品来资助Poigainallur的重建项目。
  案例3:慈济台湾九二一大地震救灾三阶段
  台湾慈济慈善基金会成立于1966年,是台湾地区最大的民间慈善机构,事业遍及慈善、医疗、教育、人文四大领域。国际救灾活动也是慈济的重要项目,自1991年因救助孟加拉飓风重灾,慈济开启海外救援工作起,至2007年底,累计援助了全球六十五个国家,横跨欧、美、亚、非、大洋洲等五大洲。在1999年台湾九二一大地震中,慈济在灾害急难救助和灾后重建中发挥了重要作用,是在应对九二一大地震过程中最活跃的民间组织。
  一.急难救助阶段:
  (一)物资的帮助
  从大地震那刻开始,慈济人就开始救急的工作。我们的动员快速无比,台北、新庄等地都很快地成立服务中心和联络点,迅速地帮助需要帮助的人,连救难人员的饮食我们也考虑在内,不断地煮热食、送帐棚、送睡袋、送生活日用品。
  (二)心灵的安抚
  除了物资的帮助之外,更重要的是无形的心灵抚慰。有形物资的匮乏是临时的,他们可以马上补充;但心灵的创伤是长久的、永远的痛,这痛会随时记忆起来、随时会悲从中来。所以慈济人不仅是在物资上帮助灾民,对于他们心情上的、情绪上的抚慰,有着更大的功能。这贡献是看不到的,但却是最伟大的贡献。
  所以我们供应热食的工作约六天就结束了,为什么这么快就结束了?当时我们决定将煮热食的工作撤出来,有几点考虑:由于慈济的带动,很多的团体也加入提供饮食的行列,我们认为我们已将这方面的工作带动起来,有其他民间团体愿意做,我们就让这些慈善团体去做;我们便转成心灵辅导,挨家挨户去做心灵抚慰的工作,这要比饮食的供应更重要。
  二.安顿与关怀阶段:
  (一)身体的安顿
  志愿者中已有很多人进出过灾区,那种残破的景象大家都看到了,那景象令人触目惊心。灾民的房子都倒了,虽说我们供给他们帐棚和睡袋,但这并非长久之计;尤其现在天气慢慢转凉了,转眼之间冬天就要来临了,住帐棚是很难熬的,所以我们就决定马上兴建简易屋。
  九二一发生大地震,第二天我们就决定要兴建简易屋来安置灾民。我们认为,灾民是「一时」的灾难,不是「一世」的落难;天灾只是一时的,只要我们拉他们一把,他们很快就能站起来,将来还会再闯出一片天。所以我们兴建简易屋,不要把它建成「难民营」——难民营是说你没有希望,你就是难民。简易屋不是难民营,它的设计是人性化的、有呼吸空间的,让住的人能觉得温馨、受到尊重的;是把他们看成亲友一般好好地安置他们,让他们以简易屋为出发点,重新开创他们新的旅程。
  所以简易屋的设计,我们决定采用十二坪,日本坂神地震时的简易屋则是八坪。有很多人觉得:你们慈济为什么要盖那么大的简易屋?可以用比较少的经费盖多一点,为什么要盖那么大,而经费用那么多呢?其实这是我们对灾民的尊重。因为我们觉得八坪太小了,但我们的简易屋里的卫浴设备要齐全,让灾民有受到尊重的感觉,而不会觉得自己是难民。简易屋是他们重建温馨家庭的起点,让他们有信心与鼓舞,这便是我们的用意。
  我们的简易屋预计要建一千七百户,里面有三房一厅:三个房间,客厅、餐厅并用,卫浴设备齐全,还有厨房、料理台、抽油烟机,布置得很完善。整个社区会有公共活动的场地,我们会将会加以绿化,马路也会把它铺得平坦整齐。这一切,都是为了不要让受灾的同胞们觉得自己是难民。我们希望灾民都能有简易屋居住,如果不够我们可以再盖,只要政府方面能提供土地。
  (二)心灵的安顿
  在心灵的安顿方面,我们与大爱电视台跑遍了灾区,共办了十四场祈福晚会,获得很好的回应。有些灾民很憔悴,一直沉默不语,因为他无法接受现实:为什么天灾会降临到自己身上,而不是降在别人身上?或是想:为什么压死的是我的亲人,而不是别人?心里很难接受这些残酷的事实。这种心灵的创伤、这种心痛我们很能理解。志愿者们就挨家挨户地去关怀,与他们交心,解开他们的心结,并且告诉他们:慈济人会陪伴他们走过这一段,表达我们诚挚的关心与关怀。
  三.重建复建阶段:
  经过前面两阶段,救灾的工作好像进入尾声,其实真正的工作才刚开始,这便是重建与复建的挑战。重建及复建很重要,老百姓是否能安身立命,就要看重建工作的效率;灾区重建快的话,灾民就能在当地很快地站起来,对灾民也是一种鼓舞。所以灾区的重建复建就成为慈济的重点工作。
  (一)希望工程
  慈济重建灾区的重点就放在「希望工程」上。所谓「希望工程」,就是帮助学校的复建。这次的灾区中,台中县及南投市的学校受损非常严重;据教育部统计,有八百多所学校不是全毁就是受损严重。若以一个学校一千名学生计算——有些学校不止这些学生人数——八百多所就有八十多万名学生!无法复学将会影响多少学生,又会影响多少家庭?多少父母将因子女的教育问题而担心受怕?又有多少家庭因子女教育问题而无法恢复正常,无法安心工作、到外面打拼?所以重建灾区最斧底抽薪的方法,我们认为是希望工程。
  这次的救灾计划我们预计需要六十亿经费,其中希望工程就要花四十一亿;换句话说,我们将百分之七十的预算放在希望工程上,这也显示了我们对教育与学校复建的重视。我们认为,有两类建筑物不能倒:一是医院,一是学校。因为遭逢严重灾难时,医院将是救难中心,学校则为避难中心。所以将来盖学校,我们以坚固为重要目标,将采用钢构的方式来建筑;成本当然是比较高,但在安全上是较无问题的。秉持我们的理念:「希望」工程就是让灾区有希望、家庭有希望、孩子有希望,让整个社会有希望。所以我们才会把百分之七十的赈灾预算投入希望工程。
  数字的意义不大,重要的是数字背后的意义;那代表的是生命、是希望。希望是无价的、生命是无价的,只要能帮助灾民,只要能帮助灾难中的孩子拥有美好的未来,我们觉得投入再多的金钱也是值得的。这些孩子十年、二十年后,将会是国家的栋梁,所以我们觉得希望工程,慈济应义无反顾地去做。
  将来希望工程须要三股力量一起来——慈济基金会、校方、政府教育主管单位。我们要三股力量一条心,同心协力、分工明确、合作无间,才能将学校重建好。
  (二)健康工程
  灾区中有很多医疗单位都损毁了。公共医疗卫生工程对居民的健康很重要,我们便思考如何协助灾区乡镇的公共卫生体系建立起来。以慈济的条件,我们有慈济医学中心及慈济医学院,这两股力量可协助医护人员的训练,以及整个公共卫生体系的建立。此外,我们还可以组织巡回义诊团队,来照顾灾区居民的健康。
  (三)社区文化暨其他公共工程
  在社区文化暨其他公共工程方面,我们近来不断推动慈济志愿者事业落实社区,藉此灾区重建的机会,便能进行社区总体营造建设。浴火凤凰将会重生而展翅高飞,灾区可能因祸得福,得到更蓬勃的发展,这也是我们的希望。

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