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社会改革

赵娟:论美国言论自由判例中的公共论坛原理

作者:  时间:2011-02-10

2009年2月25日,美国联邦最高法院对萨姆案(Pleasant Grove City, Utah, Et al., Petitioners v. Summum)作出意见一致的决定。①法院面对的问题是:第一修正案的言论自由条款是否使私人组织萨姆信徒(Followers of Summum)有权要求犹他州的一个城市(Pleasant Grove City)许可其在城市公园摆放一个永久性纪念碑,该城市公园已摆放了一些包括“摩西十戒”在内的被捐赠的纪念碑。城市否决了萨姆信徒组织关于摆放“萨姆七句格言”纪念碑的要求,理由是该纪念碑不符合城市摆放纪念碑的标准,它既不直接相关城市历史,也非来自与城市具有长期密切联系的组织的捐赠。萨姆信徒组织提起诉讼,声称城市违反了第一修正案的言论自由条款,因为城市接受了“摩西十戒”纪念碑而拒绝接受萨姆信徒组织捐赠的纪念碑。地方法院否定了萨姆信徒组织的诉求,但联邦第十巡回上诉法院推翻了地方法院的决定,上诉法院裁定,先前摆放的“摩西十戒”纪念碑是私人言论而不是政府言论,公园传统上就被认为是公共论坛,城市排除“萨姆七句格言”纪念碑的行为通不过严格审查,裁定城市即刻竖起该纪念碑。联邦最高法院判决:尽管公园是演讲和其他短时间表达行为的传统公共论坛,但在公园放置永久纪念碑这种表达形式并不适用公共论坛分析,相反,它应被认为是政府言论的一种形式,因而其不受制于言论自由条款的严格审查。上诉法院的判决是错误的,我们予以推翻。
  萨姆案是近年美国联邦最高法院关于公共论坛问题的代表性案例。本文以该案为出发点,探讨公共论坛原理的主要内容,分析萨姆案对于公共论坛原理的扩充意义,从中获得借鉴与启示。
  一、何谓公共论坛
  “公共论坛”(Public Forum)一词最初来自于芝加哥大学法学教授哈里·凯尔文(Harry Kalven)的一篇经典论文,②他在该文中指出:在一个开放的民主社会里,街道、公园和其他公共场所是用于公共讨论和政治过程的重要设施。它们是公民可以临时征用的公共论坛,慷慨和富有同情心地提供这些设施是自由的标志。《布莱克法律辞典》将公共论坛解释为“传统上供人们聚集在一起以表达思想和交流观点的公共场所。”③简言之,公共论坛涉及到言论发生的地点。对于大多数人来说,通过电视、无线电广播、报纸等大众媒体发表言论的机会是很少的,而他们需要有一个地方来散发他们的传单和摆放临时小讲台,而且有些表达形式需要比较大的空间,比如抗议和游行等受到宪法保护的集会形式的表达式言论。④因而人们不可避免地需要为了言论的目的而利用政府地产,也就产生了公共论坛问题。传统的公共论坛主要包括公共街道、人行道、公园等,是长期以来供人们表达言论的公共地产。
  在美国言论自由的司法实践中,形成了公共论坛理论的另外两个重要概念:非公共论坛(Non-public Forum)、受限制的或被指定的公共论坛(Limited Public Forum or Designated Public Forum)。前者是指不被指定为用于公众交流地点的公共地产或者传统上不被认为是供公众交流使用的公共地产,比如监狱、军事基地;后者是指传统上不为公众集合和辩论而开放的、但政府已经开放为公众表达活动地点的公共地产,比如公立大学设施、公共所有的戏院。⑤
  与公共论坛理论密切相关的一个概念就是政府言论(Government Speech)。政府言论是指政府作为一个独立实体的表达行为。在言论自由案例中,政府言论很多时候表现为政府通过其代理人比如私人组织发表政府所提倡的言论,而政府常常要求由其资助或补贴的个人或者组织在完成政府资助或补贴项目的过程中倡导政府自己的政策、发表政府所主张的言论和政府支持的信息,或者政府资助或补贴的项目本身就表达了政府想要表达和促进的特别观点和立场,所以,政府言论往往以政府资助言论(Government funding of Speech)或政府补贴言论(Government Subsidizing of Speech)的形式出现。
  二、公共论坛原理:产生、形成与发展
  在美国联邦最高法院有关言论自由的判例中,公共论坛之说并不是从来就存在的,而是经历了一个从无到有的过程,联邦最高法院通过相关案例的决定逐步发展出了公共论坛原理,该原理已经成为言论自由案例法的重要内容。
  20世纪30年代以前,联邦最高法院拒绝任何为言论目的而使用政府地产的主张。在1897年的戴维斯案(Davis v. Massachusetts)中,⑥联邦最高法院维持了马萨诸塞州最高法院关于立法机关有权禁止公众进入公共场所发表言论的决定。时任马萨诸塞州最高法院法官的霍尔姆斯法官(Justice Holmes)在该案州审阶段(案件名称为Commonwealth v. David)的意见中这样写道:立法机关有权绝对地或有条件地禁止公路上或公园里的公众言论,这并不侵犯公众的权利,正如私人房屋的所有者有权禁止在其房屋里的公众言论一样。……如果立法机关可以通过终止为公共用途的土地地役权而终止公众进入公共场所的权利,那么,它就可采取较小的步骤去限制某种目的的公共用途。⑦联邦最高法院认为,宪法并没有摧毁州在其管辖范围内制定治安规制法律的权力,也没有为公民创造一种无视州的宪法和法律而利用公共地产的特殊的个人权利,……政府绝对排除利用公共地产的权力必然包括其决定在什么情况下可以进行这样利用的权力,正像较大的权力包含了较小的权力。
  1939年的黑格案(Hague v. CIO)中,⑧联邦最高法院首次提到公众使用公共场所进行集合和交流问题,该案的决定可以被认为是公共论坛原理的起点。法院意见指出,不管街道和公园的产权属于谁,它们都是人们可以休息的地方,它们自古以来就被认为是可供公众使用的,也已经被认为可以用于公众的集会、交流思想、讨论公共问题的目的。在同年的西耐德案(Schneider v. State)中,⑨法院再次强调:街道是用于传播信息和观点的天然的和合适的场所,一个人在一个合适的场所行使他表达自由的权利不应该被以“他可以在另外的场所行使权利”为由而剥夺。而在其后1943年的马丁案(Martin v. City of Struthers)中,⑩法院撤销了俄亥俄州法院对一名在大街上散发宗教集会广告的公民刑事处罚的决定,法院认为,挨家挨户散发印刷品可能是令人讨厌的,或者是犯罪活动的幌子,但他们(散发者)也可能是致力于按自由讨论的良好传统而传播思想的社团的有益成员。
  上述黑格案和西耐德案表明,联邦最高法院认可了公民至少可以在一定条件下为言论的目的而使用某些政府地产的权利。因而最高法院不可避免地要面对随后的问题:什么样的公共地产可以被用于言论的目的,又是在什么样的情形下可以被用于言论目的。从政府对于言论自由规制的角度看,上述问题就转换为:对于利用政府地产所进行的表达行为,政府是否可以、又如何进行规制。法院解决这个问题的办法是:将政府地产划分为不同类型,针对不同类型地产上发生的言论活动运用不同的规制规则。1983年的佩里教育学会案(Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association)最清楚地表述了这些类型和相应的适用规则。⑾由怀特大法官(Justice White)传达的法院意见认为,进入公共地产的权利和限制该权利的标准必须根据地产的不同特征进行不同评估。法院意见可以归纳为三种公共地产类型:公共论坛、限制的公共论坛、非公共论坛。政府规制言论的合宪性取决于地点和政府行为的性质。⑿其中,以公共论坛的审查标准最为复杂。
  类型一:公共论坛。公共论坛是政府基于宪法责任提供的用于言论目的的政府地产,人行道和公园是典型的公共论坛。政府只有满足一定的要求才可以规制公共论坛的言论。这些要求包括:第一,规制必须是内容中性的(content-neutral),除非政府以内容为根据(content-based)的限制能够通过严格审查。第二,为了服务于重要的政府利益(即政府所要保护的利益或者政府所要达到的目标),可以对公共论坛进行合理的时间、地点或者方式的限制,且必须留有充分开放的可供选择的言论交流渠道。第三,使用公共论坛的许可证和执照制度必须为重要目的服务,必须为许可机关设计一个清楚的标准,几乎不留下自由裁量权,还要提供程序保障,比如,规定对于许可请求需要作出迅速决定、对于被否决的许可申请提供司法审查。最后,法院已经裁定,政府对于公共论坛的言论规制不需要使用限制最小的备选方案,尽管这些方法要严格适合于所要达到的政府目的。⒀根据佩里教育学会案的法院意见,严格审查的要求标准是:对于政府实施的以内容为根据的言论排除,政府必须表明,其规制对于保护令人信服的政府利益是必要的,而且这种规制对于实现这种利益是严格适合的。⒁
  类型二:受限制的公共论坛。这种类型包括政府已经开放为公众用于表达活动的公共地产,宪法禁止政府将一般对公众开放的公共地产排除在论坛之外,尽管该地产的首要功能并不是创造论坛。即使并不要求政府无期限地保持某种设施的开放特征,但是,一旦政府将其开放,那么,政府的规制就受到适用于传统公共论坛的同样标准的约束。⒂
  类型三:非公共论坛。非公共论坛意味着政府可以关闭这些政府地产上的所有言论活动,政府可以禁止或者限制非公共论坛的言论活动,只要其规制是合理的和观点中性的。⒃比如,在佩里教育学会案中,法院认为学校的邮政设施为非公共论坛,不对公众开放。另外,法院还在一个案件(Arkansas Educational Television Commn. v. Forbes)中判定州立电视台的广播电视网是非公共论坛。⒄
  佩里教育学会案无疑标志着公共论坛原理的体系化。20世纪90年代以来有关言论自由的司法实践进一步推进了公共论坛原理的发展。比如,在1992年柯瑞西那案(International Society for Krishna Consciousness, Inc. v. Lee)中,⒅联邦最高法院考察了有关公共论坛的两个问题:由官方运作的飞机场航空站是否是公共论坛 对禁止在飞机场航空站内散发传单的规制是否违反了第一修正案 法院认为,飞机场航空站不是传统和目的意义上的公共论坛,政府规制行为只需要满足合理性要求。而对于监狱的言论自由问题,法院的一般检验标准是,政府可以限制和惩罚犯人的言论,如果政府的限制和惩罚行为与合法的监狱利益合理相关。根据这样的审查标准,最高法院在2001年墨菲案(Shaw v. Murphy)中讨论了在押犯人是否享有提供法律援助的第一修正案权利问题,⒆法院对此作出了否定回答。在2006年的比尔德案(Beard v. Banks)中,⒇法院支持了宾夕法尼亚州一个监狱的规制措施——拒绝给予某些监狱囚犯查阅报纸或者杂志的权利。通过对四个相关要素的分析,法院认可了这一规制决定的合宪性。

来源:《行政法学研究》2010年第4期 [关闭] [收藏] [打印]

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