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社会改革

完善我国社会组织分类管理体系的思考

作者:玉苗  时间:2015-08-27

  社会组织种类繁多、数量庞大、内部差异悬殊、管理难度大,对社会组织实行分类管理是实现科学、高效管理的关键。分类管理的理论基础是差异化管理,实质是在异质中求同治,从数量庞大、纷繁复杂的形形色色的社会组织中梳理出具有共同特征、共同需求、共同管理特征等共同规律的类型,从而设计具有针对性、差异化的管理策略和方法,达到化繁为简、优化管理资源配置、降低管理成本、提高管理水平和效能的目的。

  一、当前我国政府对社会组织的分类管理体系

  对社会组织实施分类管理的前提是对社会组织进行科学、合理的分类。从已有文献和研究成果来看,社会组织的分类有两个大的思路,一是单一标准分类法,简单归纳起来,至少有组织性质、组织功能、法律地位、活动领域、活动范围、法律形式、规模大小、民间性程度、服务对象等分类法。二是复合标准分类法,即同时依据多个分类标准进行分类。分类的标准除了具有科学性、互斥性、穷尽性、可操作性之外,更重要的是其现实的有效性。鉴于社会组织的复杂性,单一标准的分类方法难以完全把握和区分社会组织类别,因此,更多的学者主张按照复合分类标准对社会组织进行分类管理。现阶段,我国政府对社会组织的分类实际上可归结为以单一标准为核心,融入其他标准的复合分类法,具体实践中表现为以社会组织潜在功能之性质为核心,将组织的民间性、活动范围、组织规模、服务对象、组织形式等纳入其中的复合分类标准。

  (一)以社会组织的潜功能为核心的复合分类标准及逻辑

  正确判断社会组织所具有的潜功能的性质是保障管理效力的基本前提,对具有潜在正功能的社会组织因势利导,促其正功能的实现;对具有潜在负功能的社会组织进行防范、适当引导、促其转化等是社会组织管理的基本原则。在管理实践中,我国政府实际上形成了以社会组织潜功能之性质为核心的社会组织分类管理体系。

  首先,政府通过社会组织与政府的亲和程度来判断社会组织是否存在潜在负功能,从而将社会组织分为有潜在负功能和无潜在负功能两大类。社会组织与政府的亲和程度指的是社会组织在运作和认知情感等方面与政府的亲疏关系,包含两个层面。其一是运作上与政府的亲疏关系,组织成立是否和政府部门有关;组织运作是否在政府相关部门的直接控制和掌握中;或者组织和政府在业务上是否有合作关系等等。当社会组织对以上问题的回答是肯定的,则被认为属于相对安全,无潜在负功能的社会组织类别;反之,则被归为具有潜在负功能的社会组织类别。其二,社会组织在认知和情感上与政府的亲疏关系,即社会组织是否认同政府的执政理念、和执政地位等。当社会组织认同政府,并向政府靠拢则被政府视为相对安全,无潜在负功能,反之,则被归入具有潜在负功能的类别。

  其次,政府通过社会组织的活动领域界定社会组织潜在功能的性质。按照活动领域划分社会组织的类别是常见的一种分类标准。如最早对非营利组织(社会组织)进行分类的霍布金斯就是参照国际产业分类标准,按活动领域将设立非营利组织(社会组织)分为12大类27小类。联合国国际标准产业分类体系把非营利组织划分为3大类,15小类。欧共体经济活动产业分类体系把非营利组织划分为5类18项。2007年,我国民政部为了更好地与国民经济行业分类标准及联合国推荐的非营利组织分类标准衔接,出台了社会组织的分类标准,将我国社会组织分为经济、科学研究、社会事业、慈善和综合5大类,工商服务业、农业及农村发展、科学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会服务、法律、宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织和其他14个小类。由于社会组织涉及的活动领域广泛,对于政府部门的管理而言,仅按活动领域的具体内容进行分类仍显不足。因此,在管理实践中,我国政府又进一步按照社会组织潜在功能之性质将活动领域划分为了普通领域、重要领域和特殊领域三大类。普通领域是对国家安全和社会秩序相对安全的领域,主要包括娱乐健身、经济、自然科学与技术。重要领域是与政府职能转移亟须或者社会亟须的领域,主要是社会事业(公益)、慈善(社会服务)等。特殊领域对国家安全和社会秩序的影响较为复杂,潜在负功能较大,在政府社会组织分类中实际上就是“综合”这一大类,包括法律、宗教、国际及涉外组织、职业者和从业者组织,以及其他可能危及国家安全和社会秩序的组织。

  第三,社会组织的工作对象、利益导向也是政府进行社会组织功能分类的重要参考。以社会弱势困难群体或普通大众为工作对象,以利他或公共利益为利益导向的社会组织,即为公益性社会组织,是具有潜在正功能的组织类别;而以组织成员为服务对象,以组织成员的互助互益为利益导向的社会组织即为互益性社会组织,一般为中性的社会组织类别。

  (二)逐渐严格的三级管理体系

  我国政府根据社会组织潜在功能的性质差异实行不同的管理策略:对于相对安全的社会组织,政府予以免于登记或者不干预,限制较少;对于具有潜在正功能的社会组织,政府以鼓励和加大扶持力度为主,采取的是直接登记的管理方式;对于具有潜在负功能的社会组织,政府以控制、限制、引导和规范发展管理策略,采取双重严格管理。康晓光等也认为政府是根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品的类型,对不同的社会组织采取不同的控制策略:对具有较强的潜在挑战能力,政府的策略是将其作为准政府组织或者限制其发展;对潜在挑战能力较弱的社会组织类型,政府的策略是鼓励和支持或者不干预。

  1.相对安全的社会组织——免于登记

  现行的《社会团体登记管理条例》(1998)规定了三类免于登记的社团组织:一是参加中国人民政治协商会议的八大人民团体。二是由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体。三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。这三类社会组织都有一个共同的特点,即安全性高。参加政协会议的八大人民团体和国务院规定免于登记的14类社会组织都和政府具有高度的亲和度。首先,在组织运作层面,它们大都是由党和政府的相关部门发起成立,它们主要任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定,在机构的运作和管理上也是参照政府部门。它们虽然是非政府性的组织,但在很大程度上行使着部分政府职能。其次,在认知和情感方面,由于长期在党和政府的直接或间接控制下,这类组织对政府认同度很高,挑战政府权威的意识很弱。而第三类免于登记的社会组织,则主要是由于其活动范围仅限于单位内部,社会影响力有限,并且已经由其所在单位全权负责掌控,对政府的潜在威胁能力小,因此,党政部门对其的政治安全性也较为放心,准许这类组织免于登记。

  2.具有潜在正功能的社会组织——直接登记

  2013年3月14日在十二届全国人大一次会议上通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确规定:“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。”四类获得直接登记权利的社会组织也有一个共同的特点是,它们的潜在正功能强,能够同时满足政府和社会的双重需要。从活动领域来看,这四类社会组织不仅处于意识形态无涉、被政府认定为相对安全的领域,而且还是政府职能转移和社会需求旺盛的领域。尤其是公益慈善类及城乡社区服务类社会组织与当下多元旺盛的社会需求,以及政府的公共服务职能的增加有关。这两类社会组织的优先和重点发展能够向社会提供公共产品,缓解政府的公共服务压力,同时还具有提升社会主义道德文明的作用。因此,慈善公益类组织不仅获得了优先发展的权利,准入门槛降低,获得直接登记,并在税收优惠、政府购买、政策支持等方面也较其他类型的社会组织获得更多的倾斜,体现了政府对这类社会组织的所持的鼓励和扶持的管理策略。

  3.具有潜在负功能的社会组织——双重管理

  除了《社会管理条例》规定的免于登记的三类社会组织和《国务院机构改革和职能转变方案》(2013)明确规定行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织四类进行直接登记的社会组织,其他类型的社会组织,尤其是政治法律类、宗教类、社科文化类、涉外类社会组织在申请登记前,仍需要经业务主管单位审查同意,执行双重管理制度。实施双重管理的社会组织,它们的共性是组织与政府的亲和度不确定,组织活动领域涉及意识形态的几率较高,挑战政府权威的可能性和能力都较大,对国家安全和社会秩序具有较强的潜在负功能。因此,政府对这类组织十分谨慎小心,采取双重管理制度加以防范和限制。

  二、我国现行的社会组织分类管理所存在的问题和困难

  我国现行的以社会组织潜在功能之性质为核心的分类管理体系,较之前一刀切的双重管理体制已经是一大进步,其优点在于简便、明了,具有针对性,使行政部门的管理资源能够按照管理的重点和难点进行科学合理的分配,从而提高管理的水平和效果。但这样的分类标准还存在一些不足和有待完善的地方,其中有三点尤为值得注意。

  其一,对中性组织和潜在正功能组织的分类管理还不够突出。当前,我国政府对社会组织的分类管理重点在于将潜在负功能组织与无潜在负功能组织区别对待,加强对潜在负功能组织的控制和防范,而将中性组织和潜在正功能组织共同归入无潜在负功能组织的大类中进行管理,在管理上中性的互益组织与具有正功能的公益组织大同小异,未明显体现出对潜在正功能组织,尤其是公益性组织更大的扶持和更严的监管力度。

  其二,我国政府现行的社会组织分类标准主要是从潜在功能的性质,即“质”的方面来划分类别,而没有加入“量”的维度,也就是说,没有充分考虑到潜在功能的大小。实际上,同一类别的社会组织其潜在功能的大小也因组织规模的差异而不同。组织规模主要体现在组织年收入、组织的活动范围以及组织人数(全兼职工作人员或者会员)。社会组织的规模与其功能大小成正比,组织规模大,则潜在功能大,组织规模小,则潜在功能小。因此,在管理上,不仅要区分不同功能类型的社会组织,对具有同一类功能的社会组织也要按照其功能大小的不同,实施具有差异化的管理,将管理资源合理分配,集中优势资源解决管理的重点和难点,而不是处处使力,平均使力。然而,在现实中,由于我国政府并没有明确将组织规模纳入分类管理的标准,导致民政部门在四类社会组织直接登记之后面临管理压力增大及管理力量不够的现实矛盾:一方面免于登记的社会组织类别较少,其他类型的社会组织无论规模大小一律要求登记注册,民政部门担负的管理责任、风险和压力加大;另一方面是民政部门管理力量严重不足,面对激增的管理工作量,民政部门缺乏足够的人手应对,面对升级的管理任务和管理难度,民政部门既缺乏足够的时间和精力,更缺乏有效的管理策略和技能。

  其三,静止地而不是动态地、辩证地看待社会组织潜在功能性质,没有注意到社会组织潜在功能的性质存在转化的可能性,对潜在正功能组织的监管以及对潜在负功能组织的引导不够。在现实中,社会组织的功能是辩证的、动态发展的,正功能和负功能同时潜在于一个社会组织身上,在一定条件下正负功能还会向彼此转化。当具有潜在正功能的社会组织由于组织运作和管理不当、缺乏自律和他律等情况下可能向负功能转化;而具有潜在负功能的社会组织通过正确的引导、加强组织自律和他律,也可能实现功能的转化。这就要求行政部门在对社会组织进行管理时要用辩证的眼光看待具有不同潜在功能倾向的社会组织:对于具有潜在正功能的社会组织,实施以鼓励和支持为主的管理策略,给予较为宽松的发展环境,但同时也要加强管理,规范其发展,强化组织的自律和他律,以防止其蜕变,产生负功能;对于具有潜在负功能的社会组织在加强监督、防范其负功能之不良影响的同时,也应该加强引导,使其为我所用,成为具有正功能的社会组织。然而,在现实中,由于政府较为忽略社会组织功能性质的可变及转换性,对于具有潜在正功能的社会组织功能蜕变的防范策略不足;而对具有潜在负功能的社会组织的引导不足。

  表一 以社会组织潜在功能质量为核心的分类管理体系

  

  三、完善以功能为核心的社会组织分类管理体系 

 

  我们认为,对社会组织进行分类,不仅要考虑其潜在功能性质的不同,还要在此基础上,引入“量”的维度,进一步划分出社会组织潜在功能的大小。然后根据社会组织潜在功能“质”与“量”的组合,确定不同的管理类别,实施不同的管理策略。

  (一)分类的基本原则:“质”与“量”的统一

  首先,根据社会组织与政府的亲和程度(是否具有政府背景、认同政府的程度等)和社会组织活动的领域(普通领域、重要领域、特殊领域),并参考社会组织的工作对象(组织成员、弱势困难群体、普通大众)和利益导向(互益、利他、公益)确定社会组织潜在功能的性质(中性、潜在正功能、潜在负功能)。

  其次,将组织规模操作化为组织年收入、组织的活动范围、组织人数(全职工作人员或会员数量)三个具体的指标,纳入分类标准,划分出小型、中型、大型和巨型四种组织规模类型。需要特别说明的是,在进行社会组织规模划分时,仍要以其潜在功能的性质为参考,对具有潜在正功能的社会组织以鼓励发展为倾向,其组织规模的具体指标要求较为宽松;而对具有潜在负功能的社会组织以抑制发展和加强监管为倾向,确定组织规模的具体标准要求更严格。

  第三,将社会组织的潜在功能性质与组织规模结合起来考虑,形成12种潜在功能质量不同的社会组织,即小型中性组织、小型正功能组织、小型负功能组织、中型中性组织、中型正功能组织、中型负功能组织、大型中性组织、大型正功能组织、大型负功能组织、巨型中性组织、巨型正功能组织和巨型负功能组织。

  (二)以社会组织潜在功能质量为核心的分类管理

  我们认为应该根据社会组织潜在功能质量的差异实行分类登记、分类扶持和分类监管的分类分级管理体系,其中有四大基本原则。其一,按照社会组织的潜在功能质量进行分类登记,功能质量由低到高,准入机制由宽至严;其二,按照社会组织潜在功能的质量实施分类扶持,功能质量由低到高,扶持力度逐步加大,扶持方式逐渐多元化;其三,按照社会组织潜在功能之质量实施分类监督,功能质量由低到高,监督手段逐渐多元,严格程度逐渐升级。其四,按照社会组织的潜在功能质量进行分级管理,功能质量由低到高,管理部门的级别逐渐上升。按照社会组织潜在功能质量进行分类管理的具体设计如表一。

  (作者单位:桂林理工大学)

来源:《云南行政学院学报》2015年第20152期 [关闭] [收藏] [打印]

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