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社会改革

发达国家支持型社会组织发展的现状、特点及启示

作者:祝建兵  时间:2015-10-16

  与操作型社会组织相对应,支持型社会组织是指“不直接服务于目标人群,而是以提供活动经费、公益需求信息、能力培训、政策咨询等方式服务于另一些中小型社会组织、草根社会组织的一类组织”。国外一般将其冠以桥梁组织、社团联盟、志愿组织联合会、非营利部门联盟、NPO支持中心、伞形组织等名称,国内常被人提及的公益组织孵化器、枢纽型社会组织、社会组织服务中心等都属于支持型社会组织的范畴。尽管近年来支持型社会组织作为一种新的社会组织形态在我国出现、并逐渐发展成为社会组织领域的一支新兴力量,但目前我国的该类组织仍处于供不应求的地步。反观之,发达国家支持型社会组织经过较长时间的发展,已形成数量繁多、类型多样的态势,并在实现社会自治、推进第三部门发展等方面发挥着重要作用。分析发达国家支持型社会组织的发展现状及特点,对促进我国该类组织的发展及其作用发挥具有重要借鉴意义。

  一、发达国家支持型社会组织发展的现状

  (一)英国。

  英国的志愿传统较为悠久,志愿组织数量多、发展快、相对比较成熟。蓬勃发展的志愿组织在英国的经济、政治和社会生活中扮演了重要角色。英国的支持型社会组织包括两种类型,一种是独立型,它是为提供某种特殊服务而结合在一起的,会员同质性相当高;另一种是综合型,主要是把各种不同的服务整合在一起,范围很广,会员性质也各异。其中,志愿服务理事会(CVS)等中介网络或者志愿组织联合会(CVO)等全国性机构是典型代表。在联邦制下,“英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰都分别成立了自己的大型伞形组织,对志愿组织进行管理和服务”。英格兰有全国志愿组织联合会(NCVO),苏格兰也有志愿组织联合会(SCVO),威尔士和北爱尔兰则建立了志愿行动理事会,即威尔士志愿行动理事会(WCVA)和北爱尔兰志愿行动理事会(NICVA)。这四个国家层面的伞形组织是姊妹组织,具有类似的组织结构和功能,其中,影响力最大的是英格兰的全国支援组织联合会,其影响范围涉及整个欧洲。

  (二)美国。

  美国的支持型社会组织可划分为四大类:一是具有综合代表性的组织,该类组织的宗旨和活动贯穿整个非营利部门,能够代表社会组织的共同要求,反映它们的呼声。美国这种具有代表性的支持型社会组织主要有“独立部门组织”(IS)、非营利组织全国委员会(NCN)、基金会理事会(COF)等。二是“看门狗组织”,该类组织是对非营利组织的行为进行监督和专业评估的独立民间组织。被非营利组织公认的最重要的“看门狗组织”主要有责任慈善全国委员会(NCRP)、商业信用局明智捐赠联盟(BBB)、“慈善导航”(CN)、“慈善瞭望”(CW)等。三是数据库机构,该类组织的基本功能是向草根和操作型社会组织及公众提供相关信息,包括年度报表等。最重要的非营利组织数据库有“指引星”(GS)数据库、基金会中心(FC)、全国慈善统计中心(NCCS)等。四是行业和区域的伞形非营利组织。在贸易、工商业、农业、环境、法律、公共管理、科学、技术、教育、文化及政府事务等领域中,美国约有2万个全国性的会员制非营利社团(协会、学会或社团)。美国36个州一级行政区域(习惯上包括首都哥伦比亚特区)和许多较大的地方行政区域(县、市)都成立了本区域的非营利伞形组织,如明尼苏达州非营利组织委员会(MCN)、纽约市非营利组织协调委员会(NPCC)、硅谷非营利组织委员会(SVCN)等。

  (三)法国。

  法国的社团组织不但种类繁多,涉及的活动领域范畴广泛,其规模大小也不一。同一类别、性质或范畴相近的社团组织还会在市镇、省、大区(区域)、全国,甚至是欧洲等层面上结成不同类型的联合会、联盟等,形成了一个联系密切的网络体系。这一网络体系可以用“社团组织——地方联盟——全国联盟”模式来概括。社团组织通常会依照其宗旨、政治倾向或亲缘、活动领域与业务范畴及社会身份或地位的不同聚合起来,以便能够采取一些集体性的活动。据统计,有56%的社团组织还以社团本身的身份加入一定的社团联盟或社团网络。此外,法国的社团组织与欧盟层面上涉及社团事务的相关机构联系与合作也比较多,如欧洲经济和社会委员会、欧盟委员会、欧洲议会等。除众多的社团组织及其联盟外,法国还有很多专门从事社团组织事务协调的机构,如法国社团理事会(CPCA)等,这类机构也是支持型社会组织。

  (四)日本。

  在日本,为NPO组织的发展提供支持和服务的NPO支持中心遍布全国。日本第一家NPO支援中心成立于1993年,当时被称为“NPO促进论坛”,是日本第一家支持型组织。1996年,该组织更名为“NPO支持中心”,并组建成立“日本支持中心网络委员会”。20世纪90年代中期以来,日本市民一直在努力建立当地的NPO支持中心,其使命在于加强社区NPO的能力。如今,日本的NPO支持中心数量是全世界最多的,已有300家左右,基本形成了覆盖日本全国的NPO支持网络。以提供服务与组织活动范围为分类标准,可将日本的NPO支持中心分为全国性NPO支持中心与地方性NPO支持中心两类;以组织形态与运作模式为分类标准,可将日本的NPO支持中心分为行政主导型、市民(或市民团体)主导型、由社会福利协议会在原有支持中心基础上改组成立型三类,前两类居多,尤其是行政主导型的支持中心占比达70%以上。行政主导型NPO支持中心包括三种类型:“一是政府直接经营型,即政府组建,政府经营,工作人员身份为公务人员;二是政府向市民委托型,即政府组建,由市民组成的经营委员会经营,工作人员身份也是公务人员;三是政府向民间团体委托型,即政府组建,交给具有独立法人资格的民间团体经营”。

  二、发达国家支持型社会组织发展的特点

  发达国家支持型社会组织发展过程中呈现如下显著特点。

  (一)伞形的组织联盟。

  发达国家的社会组织通过结成伞形组织联盟来发展能力、形成合力、抵御风险。英国NCVO是典型的伞形组织,它依靠“自下而上的层层联合组建起来,NCVO下面又有很多不同的联盟,比如儿童照顾联盟、老人照顾联盟等等,再其下才是个别机构。这些个别机构自身规模很小,但是由于庞大的会员体系,许多会员本身又是伞形组织,从而形成葡萄串一样的结构”。美国独立部门组织是大约600家非营利组织、私立基金会和大企业慈善捐赠项目的集合体与共同论坛。非营利组织全国委员会是美国最大的非营利组织联盟机构,目前代表着36个州的非营利组织协会,以及由2.5万家非营利机构组织的网络。基金会理事会已发展成为美国最大的有各种基金会和提供慈善资助的组织参加的会员制协会,目前该组织约有会员2000家,其中包括社区基金会、公司基金会、家庭慈善基金、独立基金会以及在海外从事慈善活动的国际型私立基金会。法国数量庞大的社团组织按其功能分类结成联合体,联合体与联合体之间再形成联合会,进而形成“伞状结构”。例如,法国社团理事会(CPCA)集合了16家全国性的社团组织协调机构,代表着近700家社团联盟,60万余家社团组织。实际上CPCA本身还是其他一些社团组织或机构的会员,如企业与经济体理事会。法国团结、救援和发展组织联合会也是一个非常典型的联合会,该组织“是法国NGO协调组织,有近130名会员,由一个来自不同团体的代表组成的理事会领导”。

  (二)多元的资金来源。

  资金是支持型社会组织有效运行的前提条件,是实现组织使命和目标的根本保证。资金缺乏是包括支持型社会组织在内的所有社会组织面临的一个相当普遍和非常严峻的问题。面对资金短缺的挑战,发达国家的支持型社会组织积极采取了多种措施克服困难。首先是大力开展宣传及公众教育活动,宣传其工作的重要性,多渠道吸引资金。除基金会之外,也积极向个人寻求资金支持,并向政府进行游说争取拨款,寻求建立制度化的资金来源渠道;此外还通过提供特殊化的服务来吸引会员,增加会费收入,如美国基金会理事会向会员组织优先提供法律咨询、培训课程、年会以及专门化的信息等,非会员组织如果想利用这些服务,通常需支付比会员高得多的价格。美国非营利组织全国委员会(NCN)每年的资金来源主要由四个部分组成:拨款和捐款、缴纳会费、收费服务、其他收入,其中拨款和捐款是该组织最大的资金来源。NCN 2009年的财务报告显示,“该年度以上四类收入来源的占比分别为83%、13%、3%及1%”。“在2004/2005年度以前,英国NCVO的收入主要包括战略性内部补贴、会员费用、通过慈善救助基金提供的捐赠、遗产、自营收入、项目补贴资金及其他收入,而从2005/2006年开始,其收入来源结构发生了一些变化,主要包括投资收入、会员费用、通过慈善救助基金提供的捐赠、主要的政府补贴、集成收入、自营收入、项目补贴资金及其他志愿性收入”。日本的NPO援助中心的收入则主要包括会费、募集资金、支援资金、自主事业收入、受托事业收入、前年度转结等。

  (三)完善的治理结构。

  完善的治理结构是社会组织正常运作的前提,是其具有活力和生命力的重要要求。发达国家支持型社会组织能发挥强大的支持功能,关键在于其治理结构的完善。如英国NCVO的决策和执行分别由理事会和行政官员负责。理事会由主席、荣誉官员、理事、监事组成。负责具体运作管理的行政官员主要由首席行政官、副首席行政官、企业主管、计划和资源主管、公共政策主管构成,且分工明确。其中,“首席行政官负责全部运作管理;副首席行政官员组织能力建设;企业主管负责创收,招募会员组织,提供使志愿和社区部门受益的新产品和服务;计划和资源主管负责组织的计划和财务管理,提供内部服务,支持组织的治理;公共政策主管负责代表会员组织以及其他政府、媒体、利益相关者等内部的志愿部门”。2007年,NCVO还成立了一个由选举产生的、能代表广大会员组织的代表大会,这个代表大会作为一个论坛帮助理事会提高治理水平。法国社团理事会(CPCA)内部有三个重要机构,以确保其正常运作:全体成员大会、理事会和执行委员会。全体成员大会每年举行一次,有时也会组织临时性特别大会。大会确定CPCA主要工作方向,讨论工作报告,并对财务情况进行审计。理事会由每个成员机构的代表组成,按其章程,理事会每年至少举行3次会议,但实际上每月举行一次会议,理事会负责CPCA团体管理,理事会主席每届任期为2年。执行委员会由理事会任命,具体负责CPCA运行的一些事务性工作,如日常行政管理与经费问题、公民对话、参与宣传等工作。执行委员会每月开一次会议。

  (四)强大的支持功能。

  发达国家支持型社会组织为本国社会组织提升服务能力、完善组织结构、提高治理绩效提供强大支持。如英国NCVO的主要功能是为会员组织提供咨询、顾问等服务。具体而言,NCVO为会员组织提供的服务和支持主要包括:“一是为志愿和社区部门在众多问题上提供建议、信息和教育、培训;二是开展部门研究和分析;三是通过征求志愿和社区部门的意见来对主要问题提出政策性思考;四是发展和开展活动,对能够使得整个部门受益的政策和实践施加影响”。这些支持均推动了英国的志愿者参与实践,增强了志愿组织的发展能力。在美国,“独立部门组织”与联邦政府有着高层联系,多年来一直充当着美国民间组织“精英群体”的“传声筒”和“牵头人”。非营利组织全国委员会的宗旨是“通过各州乃至全国的组织网络,提供非营利慈善组织的关键作用、能力和声音”,为实现建设一个“可持续、有效率的非营利部门”的目标,该委员会除了开展许多调查研究项目外,还在指导、培训和服务各地非营利组织方面做了大量工作,包括提供丰富的关于如何强化内部治理的专业信息和资料。基金会理事会则通过各种富有创意的办法为改善治理向会员机构提供了丰富的专业信息和服务。日本众多NPO支持中心的主要业务范围是为NPO法人提供各种日常支援活动。在此基础上,一些规模较大的支持中心还提供更为全面的支持服务,包括“提供咨询、提供信息、帮助社会组织培训工作人员、活动中介及政策建议”。

  三、发达国家支持型社会组织发展的启示

  目前中国的支持型社会组织发展才刚刚起步,只有极少数支持型社会组织为非营利部门提供支持。发达国家支持型社会组织发展为我国该类组织的发展及其作用发挥提供了一定的启示。

  (一)转变政府监管社会组织的方式。

  为节约政府监管社会组织的成本,提升监管效果,发达国家相关政府的普遍做法是重点监管数量较少的支持型社会组织,其他小型社会组织的管理则更多地依靠理事会的自律管理、公共监督以及支持型社会组织的间接管理。近年来国内社会组织的爆炸性增长对政府的监管能力形成了重要考验,而支持型社会组织可以承接本来由政府独自承担的社会组织监管等职能,做到“以社管社”。支持型社会组织对转变政府监管社会组织的方式具有相当显著的作用,例如,在旧的管理模式下,相当多草根社会组织因找不到业务主管单位而难以注册,且业务主管单位的监管负担沉重,极易出现监管缺位等问题,而作为政府职能转变之产物的综合管理类支持型社会组织在被赋予一定的监管职责之后,可以有效解决以上问题,且能对本行业或本系统的社会组织的发展起到引领和规范作用;原来由政府承担的对社会组织进行等级评估或者项目评估与认定等职能可以交由智力支持型社会组织完成;原来由政府承担的社会组织咨询与培训等职能则可以交由能力建设类支持型社会组织完成;政府也可以与资金资助类支持型社会组织合作,让草根社会组织得到政府财政资金和社会公益资金的扶持;同时还可以依靠信息类支持型社会组织推进社会组织的信息披露、组织自律以及行业交流。

  可见,支持型社会组织的兴起与发展有利于政府职能的进一步转变,实现政府向社会分权,从政府直接管理向社会自主管理的转变。政府不再需要对所有社会组织进行全面监管,而应突出重点,以对支持型社会组织的监管为抓手。在近年各地方政府的实践中,“构建枢纽型社会组织工作体系”是这一理念的典型实践,其主要做法是在性质、类别与领域相同的社会组织中组建较大的联合型组织,并通过这种联合型组织对众多分散的中小型社会组织进行整合、联系与服务,以此构建一个系统的、有机的组织网络。在社会管理创新背景下,要实现对社会的组织化管理,支持型社会组织应该也可以成为政府实现社会整合的重要工具。未来,政府需进一步转变理念,充分发挥支持型社会组织的功能,借助支持型社会组织来监管中小社会组织,提高监管的专业化水准和瞄准性,以达到事半功倍的效果。

  (二)创新草根社会组织培育机制。

  发达国家的非营利事业,很大程度上得益于其完整而成熟的公益产业链。在这条产业链中,除了直接进行项目运作的操作型社会组织外,还包括为操作型社会组织提供全面支持和服务的支持型社会组织。美、英、法、日等国支持型社会组织类型广泛,治理结构完善,支持功能强大,很好地满足了操作型社会组织发展中对资金、信息、能力等的多种需要。在转型期的中国,社会组织是社会建设的基础与重要力量,政府强烈希望社会组织得以充分发展,以便承接其转移给社会的民生保障、社会公益等服务职能。同时,大量草根社会组织自身的发展也亟须专业的培育指导和引领。可见,有效推进社会建设必须大力培育发展社会组织,如何满足社会建设进程中对社会组织的强劲需求,更好地培育和扶持更多的社会组织,成为各级政府亟须解决的一道难题。事实上,政社分开、政府职能转移、政府购买服务、公益招投标和公益创投、资金扶持、凭单制、社会组织孵化、税收优惠等政策工具,都是加强对社会组织的培育与扶持的重要手段。

  但是,仅凭政府力量是难以胜任复杂的社会组织培育扶持工作的,政府是培育扶持草根社会组织的责任主体,但不是唯一主体。培育扶持草根社会组织既要合理配置公共资源,也要有效动员和调动社会资源;既要有对草根社会组织的成长、项目实施、人才培育、能力提升等单项目标单一方面的培育扶持,也要有对草根社会组织的综合培育。培育扶持社会组织不能仅仅依靠行政机制,还要善于运用社会培育机制,充分利用和发挥资金支持型、智力支持型、能力支持型等各类支持型社会组织的培育扶持功能。作为社会组织中的重要类别,支持型社会组织可以为草根社会组织提供资金、培训、信息、评估等多种支持,是社会组织生态系统中的一个重要链条。例如基金会是重要的资金支持型社会组织,从事社会组织培育孵化和能力培训的民办非企业单位是重要的能力支持型社会组织,从事专业社会工作服务的社工组织是重要的人力和服务支持型社会组织。未来政府必须进一步转变传统的行政培育方式,着力向社会培育方式发展,要鼓励规模较大和较具实力的各类支持型社会组织发挥资金、智力和能力的培育扶持作用,构建政府与社会共同培育社会组织的良性互动机制,建立起有利于社会组织整体发展的组织结构和生态环境。

  (三)提升支持型社会组织的能力。

  与发达国家支持型社会组织强大的服务能力相比,我国支持型社会组织发展历程较短,能力不足,服务专业化水平难以满足草根社会组织的需要,能力提升的需求尤为迫切。这需要政府和支持型社会组织共同努力。就政府而言,需要以提高支持型社会组织的服务支持能力为重点。第一,在选择扶持对象时,要将社会管理的现实需求与支持型社会组织服务草根组织的积极性两方面因素结合考虑,甚至可以把支持型社会组织的主观意愿与能力置于首位,将扶持资源向绩效较好的支持型社会组织倾斜,运用公开招投标等方式来确定扶持对象,保证扶持政策的有效性。第二,引导社会舆论对支持型社会组织进行大力宣传,同时要制定一系列具体政策来推进支持型社会组织的发展,如对支持型社会组织发展进行整体规划,以改变其自发探索状态;通过制定相应的财政、税收政策鼓励来支持其建设;制定相关人才优惠政策以形成良好的用人环境,吸引高素质人才投身支持型社会组织等。第三,加大对支持型社会组织的财政扶持力度。政府应给予支持型社会组织一次性建设扶持资金,并且根据其活动绩效给予运营补贴,使其能正常运转和扩大规模,加大政府购买支持型社会组织公共服务的力度,为支持型社会组织提供财政支持。

  就支持型社会组织自身而言,首先,要依托多渠道的资金支持。除政府财政投资之外,支持型社会组织应吸引多种投资主体,如私营企业、非营利组织与创投基金等资金进入非营利事业领域,并逐步与资助组织建立长期合作伙伴关系;还应充分利用组织自身的公信力和社会影响力募集公益资源,充分调动社会各界从事非营利事业的热情。其次,理顺治理机制,提高管理水平。完善的治理结构、健全的规范制度是实现和促进支持型社会组织健康可持续发展的根本之策。支持型社会组织应建立健全理事会制度,理顺内部治理机制,实现组织扁平化和弹性化,提高管理人员的领导能力,建立完善的管理机制,提升管理水平。最后,培育专业人才。保证职业化、专业化、高素质的人才队伍是支持型社会组织成功运作的重要因素之一。支持型社会组织要引进、培养和打造出兼有管理经验、专业知识和文化素质的职业经理人才,同时要通过提供广阔的发展平台、良好的晋升发展空间以及新理念与思路吸引社会中更多优秀人才汇聚到组织中。

  (作者单位:南京工业大学法政学院行政管理系)

来源:《广东行政学院学报》2015年第20152期 [关闭] [收藏] [打印]

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