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社会改革

尽快启动社会组织存量改革,推进社会协治

作者:杨团  时间:2015-12-14

  我想提出一个“社会协治”的概念,在认识清晰的基础上,不失时机地启动社会组织的存量改革。存量改革,指的是将工会、青联、妇联等民政系统免登记的22个群众组织,以及事业单位改革当中归为公益类的组织的活力释放出来。

  一、社会组织的由来和政策提法

  社会组织的由来和政策提法,大家应该还记忆犹新。早期我们党的文件里提的都是中介组织,或者叫社会中介组织。包括商会,还有律师事务所、会计师事务所之类。那时我们搞不清楚社会中介组织到底是企业还是公益组织?直到2002年,研究医疗改革时,中央有关文件第一次提出,要建立医疗方面的非营利组织。

  到了2004年,党中央和国务院文件中首次出现社会组织的提法,而且出现了一连串以社会为前缀的概念,如,社会建设、社会管理、社会管理体制、社会管理格局等。更明确提出“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。这时的各类组织,可以理解为包括“社团、行业组织和社会中介组织”。此后,党的文件和政府文件中关于社会组织的提法不断发展和完善,体现了对社会组织在现代社会中的作用、功能等的认识不断深化和升华。

  十八届三中全会提出了国家治理理念,围绕“创新社会治理体制”的新命题,对社会组织改革发展进行专章部署,除48条外,在经济、政治、社会、文化、党建等方面12次提及“社会组织”,对社会组织的地位给予空前清晰界定,对社会组织的作用发挥寄予从未有过的厚望。表明了党和政府对于社会组织的认识仍在深化,对于社会组织在社会治理和社会发展中重要性予以了前所未有的重大肯定。

  二、社会组织发展态势的语义本体分析

  社会组织是具有中国特色的概念。下面,我尝试着用国际上最新的一种方法,对社会组织进行语义本体的分析。这个方法是从图书馆学和情报学研究中借来的。语义文本是对自己选定的特定领域的相关知识素材,用信息科学的本体论原理编写出来的文本。语义文本都基于某种逻辑语言,它将相关领域词汇的基本术语和关系用明确的形式化的定义予以规定,形成一种规范说明,就成为编写出来的文本。

  为什么要尝试用这个方法来探究社会组织呢?这是因为目前社会组织政策研究大都停留在浅层次的机制研究,多用社会学工具,主要通过个案研究,深入一点以推论其他,缺乏对于社会组织的整体布局、不同类别、总量和结构的宏观研究,以及不同类社会组织之间,和政府、和企业之间的相互关系的中观研究。研究了这么多年,很多问题搞不清楚,解释不了,可以说,仅仅依靠个案研究的研究机制效果不明显。

  怎么运用这个方法做定性定量分析呢?这需要一个在实践中研究的过程。构建社会组织(语义文本)记述体系,先要将社会组织的分类和定义规范化。可以从社会组织对外的介绍文字或者根据其他客观资料,抽提事先经过规范分类的语汇,经过提炼,形成基本概念,建立起语汇之间的本体结构。再对其出现的频率进行统计,对语汇概念间的逻辑关系做处理。如果量大需要做数据分析,就需要按照一套标准语言做描述、图示和数据处理。我并没有做这么完整的全过程分析。仅仅是尝试了前面的分类和按照构造记述体系要求的词汇间的逻辑关系做了初步的整理。

  首先,要对社会组织分类做一个明确的规范。这是按照现行法规做的。社会组织按照大类分解,可以分成登记的和免登记以及备案的,还有境外在华登记的办事处等。还有一类,是同样从事公益活动、不过是由政府发工资的事业单位,这在事业单位划分中属于公益一类或者公益二类。所以,在我的社会组织体系中,是将所有具有明确合法性、从事公益或者公益性活动的组织全都涵盖了。这是第一步,这一步需要定性的概念,依靠法律和政策来明确界定社会组织的大类。

  第二步,就要考虑大类和中类、小类的关系,也就是植物学中“种”和“属”的关系。只有将下面的分类做好了,将社会组织这个大的语义文本中的多种具体关系用抽象语汇表述,并且明晰它们之间的逻辑关系,才能做好后面的概念语言的提取、逻辑图示和数量统计。

  社团、基金会、民办非企业单位都是我国正式登记的非营利组织的不同种类,有意义的是,从实践经验看,不仅正式登记的组织,其实免登记的,尤其是公益性事业单位中,都有这三个不同类别,或者说,这三个类别是前面的大类组织中不同的具体的组织表现形式。由此构成了第二层级的逻辑关系。第三层的逻辑关系是属性关系或者从属关系。我在这里略去了业务和环境的关系,希望专门探讨社会地位的这种地位属性。我将这三类关系表述如下:

  第一种关系是语汇主体和部分的关系。社会组织是我们研究的对象主体。而社会组织是由很多部分结构而成。所以,我将免予进行民政登记的、备案的社会组织都放在这里。全国免登记的有22个机构。加上国务院编制办给予编制和政府财政供给的社会组织,以及事业单位中的公益一类和二类,据不完全统计有1000多万个组织机构。按照一个机构3个工作人员就有3000多万人。而目前国家登记注册的社会组织只有57万多个,工作人员大约几百万人。可见,构成社会本体的,不仅是光登记的社会组织这么少。没登记的和公益型事业单位都应该算是,因为都为社会提供社会服务。

  第二种关系是阶层化的关系。也就是说,每一种子体都是母体的一种形式。换句话说,在免登记的社会组织里,现在社团、基金会、民非有的是,已经是这样一些形态,都进入各种不同的组织里。

  第三种关系更为重要,其实是一种从属关系。在从属关系里面,有业务表达和环境表达的从属是不同的。我觉得最重要的是位置关系,也就是说这些组织到底处在一个什么样的位置上。由此,我按照大概语汇分析的方法,按照行政级别、人事编制和财政供给,把这四类组织做了一个区分。

  构建社会组织记述体系,需要这三种逻辑关系。第三种关系是社会组织的属性。其中,业务领域和环境都是社会组织的属性,我只讲这其中的社会地位关系,也就是不同的社会组织与政府之间的远近疏离关系,也可以称为社会地位的差序性。关于这个差序性的提法受到了费老差序格局理论的启发。我将社会组织的社会位置差序性分为四类,这四类的规范语言是从大家平时经常谈论的语言中抽提的,可以得到社会的广泛认可,具有客观性。我分出四类:类政府组织、行政性组织、准自治性组织、自治性民间组织。按照这个属性的分类标准,可以将各类社会组织分别归入分类。从而可以看出免登记的社会组织在中国具有特殊的社会地位,他们和政府靠得最近,也就是这些年才转为参公编制,在计划体制下他们就是政府机构。做属性归类时,我提出了一个分类规范,这就是行政级别、人事编制、财政供给。在计划体制时代,这三个要素是统在一起的,改革了这么多年后,三个要素才开始逐渐分离,这才出现了与政府远近亲疏关系有所不同的复杂的组织的位置差序性。

  工青妇是离政府最近的,甚至我们经常就叫它政府。红会远一点,不过红会的管理方式就以上三点和工青妇差不多,所以归为一类,叫做“类政府”。公益性事业单位主要是计划体制下的机构,例如社会福利院,他们与青基会等不同,行政编制和财政供给都还存在,人事上有所松动而已。他们中的相当大的部分登记为事业法人。青基会、儿基会、扶贫基金会等中国字头的基金会,都是背靠政府行政部门和类政府如工青妇等机构设立的,不过,他们正式登记注册了社会组织,财务也不归他们的主管部门,只是管理体制上仍然有行政痕迹,例如主要的一两个负责人仍然有行政级别,还要由背靠的主管部门审批。自治性的组织在最外圈,是与政府的距离最远的,级别、人事、财政三要素都与政府不沾边。

  社会组织的这个差序格局,可以启发我们思考两类免登记社会组织能否利用其特殊地位推进社会改革。北京市社会工作委员会在2006年成立时,就提出要让这类免登记社会组织成为枢纽型组织。也就是说,让他利用与政府的密切关系,做好政府行政部门和民间自治组织的桥梁。这是一个很有意义的符合中国社会组织结构的构想。还可以发现,靠近政府的免登记组织,如果要做枢纽的话,他们与民间社会组织的距离越近,带动的成本会越小。当然,反向的刺激作用也不可忽视。可以用这个就近带动的枢纽原则来衡量社会体制改革中行政和社会交叉部分的改革效果。例如,红会是政府,要其改到民间组织很难,不如先改红十字基金会,从行政性公益组织到准自治组织,使其带领红十字志愿者组织,突破改革瓶颈。如果对红会改革要求过于严苛,让红会现在就把志愿者组织和民间组织带动起来,甚至转变性质,走向准自治组织,事实证明是做不到的。

  我们可以先承认目前的差序格局,而后让处于不同差序地位的组织都找到合适自己的社会属性,并以此为根据确定他们的机构属性,而不是按照计划体制的固有格局来确定机构属性。改革最后的理想结果是将目前这种多差序的复杂格局拆成较为简单的两圈结构,而不需要四圈。我以为这是社会组织改革的方向。社会组织的改革一定不能让1000多万个其实在做社会公益事业的组织被排除在社会组织之外。不能只顾增量增长,不顾存量改革。

  三、社会治理和社会组织

  要研究如何从管理到治理,先要明确社会中谁是主体?谁是主体的支持者?或者谁是未来的社会主体?是城乡居民和社会组织,还是居民委员会、村委会?还是枢纽型社会组织?还是政府?还是谁为主,谁为次?还是在不同领域不同的问题上,主次结构完全不同甚至可以调换?这些问题都需要深入研究。

  我觉得,从社会管理走向社会治理。现在的这个阶段,可以叫做空窗期,因为大部分问题没弄清,还不知道该怎么做。社会管理我们已经很熟悉了,这就是依靠国家和政府的公权力来管理社会。而社会治理,与社会管理之间最大的区别就是要建构社会权力。社会权力是一种中间权力,是公中有私、私中有公的权力。它是一种非国家、非政府的权力,承载这种权力的是各式各样的社会组织或者社群、社区。一定意义上,也可以说它就是公民社会的权力。

  如何推动和建构社会权力?用什么样的方式和政策?是中国在走向社会治理进程中要深入思考的大问题。当前的中国,基本沿用计划体制下的社会体制,导致政府权力吞噬了社会权力。工青妇等本可成为社会权力重要担当者的组织却迄今仍然完全从属于政府,导致活力不再;而民间社会组织从零开始成长,到能够担当重任形成社会权力的各类承载体还需要很长一段时间。这就是我国当前众多社会矛盾难以处理,经常处于风险之中的基础性、结构性的社会原因。

  如何从政治上促推社会权力成长。我以为要开发社会协治的理念和政策,即要用国家治理下的社会协治政策推动社会权力成长。社会协治需要国家大力发展社会组织,进行社会组织的存量改革,释放过多的行政权力,让多样化的社会生态有自由生长的空间。与此同时,对社会组织进行依法治理。总之,社会的发展,公民的私权利是基础,社会权力是调节器,公权力是手段,要依法划定边界,实现三者平衡。

  我们现在有了一个依法治国的政权杠杆,我们还要有一个社会组织的治理杠杆,以社会组织治理社会的杠杆,共同完成利益调整、社会整合和秩序重建的任务。实现中国的现代化,仅仅依靠57万个或者100万、200万个社会组织不够,要扩大社会组织的队伍,要让这个社会充实、饱满、丰富和具有活力,那么,免登记、靠近政府的那部分社会组织,是无论如何要在社会治理中发挥重要作用的。

  我的看法就是,中国创造了社会组织这个词,其实已经将社会组织区别于西方国家单纯自治性的非营利组织。还有,中国的社会治理也不可能是西方那种社会中心主义和公民个人本位,而是国家依靠各类社会组织当然还有企业组织,以组织协同和公民参与的方式来扩展公民权、让社会和谐发展的“治理术”。社会治理就是中国政治体制温和改革的一种形态,应该成为对于刚性法治的柔性支持,成为中国社会政策的一种新思维和新重点。

  具体做法上,我的建议是:一方面,我们要不失时机的启动存量改革,要把社会组织的内涵和外延扩展到工青妇和公益性事业单位。改革要从社会体制破口,就要求社会体制与国家治理、政府治理乃至市场治理的总体系协同起来,那么,对工青妇、红会等免登记组织及公益性事业单位的体制改革就是题中之义。

  另一方面,要加快增量改革。这是社会体制改革的另一路向。加快培育民间社会组织,加快社区公共服务建设,培育“协治”的社会权力载体。尤其通过政府购买服务政策,加速培育政府选择、评估、监督社会组织接受服务购买的公共行政能力,形成政社协同格局,应该是今后一个长时期的重要社会政策。我以为要在每个组织自治基础上,走向各类组织联合起来帮助国家和政府的社会协治。

  (作者单位:中国社会科学院社会政策研究中心)

来源:《行政管理改革》(京)2015年第20154期 [关闭] [收藏] [打印]

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